Gouvernance et évaluation dans le cadre du développement durable [1]

Le développement durable, la gouvernance et l’évaluation sont des concepts souvent considérés comme mous tant ils font l’objet d’interprétations variées. Mais comme le dit fort justement Bruno JOBERT « l’idéologie molle permet plus aisément le compromis à cause des interprétations multiples et fluctuantes dont elle peut être l’objet »[3]. Le mou et le contexte de l’information imparfaite ne sont pas toujours des désavantages car ils ouvrent le champ de la négociation et permettent de faire converger des acteurs. Bien que l’on évoque souvent le terme de « soft law » pour qualifier les accords internationaux qui régissent le domaine du développement durable, de nombreux concepts se sont consolidés du fait de leur répétition dans l’ensemble des textes internationaux et d’une production intellectuelle aujourd’hui stabilisée sur bien des points. Il s’agit de :

  • intégrer économie / social / environnement (le triptyque du développement durable)[4],
  • mettre en œuvre les principes de la gouvernance (processus de décision multipartenarial, holistique, transparent…) qui forment pour certains le quatrième pilier du développement durable,
  • résoudre les problèmes à la source,
  • intégrer les échelles géographiques du mondial au local,
  • prendre en compte le long terme (infléchir des tendances lourdes, gérer les stocks et les patrimoines…),
  • éviter ruptures et irréversibilités (appliquer le principe de précaution, tenir compte des capacités d’accueil et seuils de tolérance du milieu…).

Le cadre de l’évaluation du développement durable est lui aussi assez stabilisé à travers notamment le chapitre 40 de l’Agenda 21 qui souligne l’importance de l’information pour la prise de décision[5] : par information il entend des « données, des renseignements, des expériences présentées de façon appropriée et des connaissances »[6].

Les indicateurs de développement durable

Au premier rang des moyens d’évaluation, les Nations-Unies ont proposé l’élaboration d’indicateurs de développement durable « afin qu’ils constituent une base utile pour la prise de décisions à tous les niveaux et contribuent à la durabilité autorégulatrice des systèmes intégrés de l’environnement et du développement »[7]. Le processus de travail international sur les indicateurs lancé en avril 1995 lors de la 3ème session de la Commission du Développement Durable (CDD) touche à sa fin. A partir des 134 indicateurs soumis à la discussion internationale, il n’en reste aujourd’hui que 58 qui devraient être présentés à la 9ème session en avril 2001. Le découpage pression (driving force)/état/réponse calqué sur celui des indicateurs environnementaux de l’OCDE est aujourd’hui abandonné ; seuls sont conservés les quatre « piliers » du développement durable (économique, social, environnement et institutions). Ces indicateurs ont vocation à comparer les pays, mais au lieu de consolider des indicateurs sectoriels, ils viennent se rajouter à de nombreuses autres demandes d’information de la part des organisations internationales. Ce dernier point a été soulevé lors d’une réunion de l’ECOSOC [8] montrant le nombre croissant des indicateurs demandés par les différentes institutions des Nations-Unies, demandes auxquelles les pays du sud ont de plus en plus de difficulté à faire face. Par ailleurs la capacité de collecte de l’information de base nécessaire est aujourd’hui mise en cause par les coupes budgétaires. Tant pour un usage efficient des moyens, que du fait de la nature intégrative du concept, l’évaluation pour le développement durable ne doit pas se rajouter aux autres processus d’évaluation mais les intégrer. Or l’organisation des Nations-Unies, comme les administrations nationales, traitent encore le développement durable comme un domaine à part et non comme une approche stratégique de mise en cohérence des politiques.

D’autres approches ont été proposées pour mesurer la composante environnementale de la durabilité, comme l’empreinte écologique ou l’intensité matérielle ou énergétique. Cette dernière conduit à des objectifs ambitieux de diminution des flux de matière et d’énergie d’un facteur 10 à long terme et 4 à court terme permettant de doubler les services apportés en diminuant de moitié les émissions de gaz à effet de serre (ce qu’on appelle facteur 10 et facteur 4). Les Nations-Unies proposent par exemple de « se pencher sur les études qui proposent une utilisation plus rationnelle des ressources et envisager notamment de multiplier par 10 la productivité des ressources à long terme et de quadrupler la productivité des ressources dans les 20 ou 30 prochaines années dans les pays industrialisés. »[9] Cet objectif est cohérent avec la stabilisation des concentrations en gaz à effet de serre de l’atmosphère qui nécessiterait une diminution de plus de 50% des émissions de CO2[10].

L’élaboration des indicateurs de développement durable repose sur la collecte des informations de base d’origines variées (enquêtes, relevés sur le terrain, images satellites…) et accessibles sur différents supports électroniques ou non (bases de données, Systèmes d’Information Géographique…). L’Agenda 21 recommande d’« assurer une collecte et une évaluation des données d’un meilleur rapport coût-efficacité en identifiant mieux les utilisateurs publics et privés et leurs besoins en matière d’information à l’échelon local, provincial, national et mondial »[11]. Si les cibles sont privées et publiques, les sources doivent aussi l’être. En effet la source d’information ne peut se limiter à l’appareil d’Etat, aujourd’hui différents systèmes d’observatoires thématiques permettent de mobiliser des informations de base issues d’une variété de partenaires privés et publics, mais ceux ci sont loin d’être coordonnés et leurs données intégrées.

Cette problématique de l’information est un point clé de l’élaboration des Agendas 21 locaux qui sont les principaux outils territoriaux de mise en œuvre du développement durable : « La concertation et la recherche d’un consensus permettraient aux collectivités locales de s’instruire au contact des habitants et des associations locales, civiques, communautaires, commerciales et industrielles, et d’obtenir l’information nécessaire à l’élaboration des stratégies les plus appropriées. »[12] Cette procédure locale est développée dans la Charte d’Aalborg[13], qui régit le réseau européen des villes durables, et dans la loi française sur l’Aménagement et le développement durable du territoire. Les Agendas 21 locaux servent en effet de référence en France à l’élaboration des chartes de pays et des projets d’agglomération qui doivent exprimer « le projet commun de développement durable du territoire selon les recommandations inscrites dans les Agendas 21 locaux ».[14]

L’accès du public à l’information est aujourd’hui inscrit dans la convention d’Aarhus qui est en cours de ratification par les pays européens.[15]

Ce contexte de l’accès à l’information pour la prise de décision à tous les niveaux élargit considérablement le cadre strict de l’évaluation des politiques publiques, pour englober l’ensemble des actions menées dans le cadre du partenariat privé/public (les procédures contractuelles, les délégations de service public…). Sur ce dernier point l’information, issue des usagers ou des syndicats par exemple, peut être un des moyens de diminuer l’asymétrie de l’information[16], limite classique du contrôle de la puissance publique sur les entreprises délégataires de services publics[17].

Dans le secteur privé, les engagements de progrès des branches industrielles, trop souvent présentés comme une alternative à la réglementation ou la fiscalité, n’ont de valeur que si les résultats des engagements sont vérifiés. La norme européenne de Système de Management Environnemental et d’Audit (SMEA) propose la certification externe de la déclaration environnementale des entreprises. En revanche l’ISO est moins ouverte que l’Union Européenne. La norme ISO 14031 sur l’évaluation de la performance environnementale, conçue comme une annexe de la norme de management ISO 14001, a une vocation interne et non de communication externe. Des référentiels sont proposés aujourd’hui pour évaluer les entreprises en matière de développement durable et informer les actionnaires et les parties intéressées[18]. Dans la même perspective, la « Global Reporting Initiative » lancée fin 1997 par la Coalition for Environnementaly Responsible Economies, le PNUE Industrie et des ONG, vise à faire du rapport (reporting) de durabilité au niveau de l’entreprise un outil aussi crédible que les rapports financiers en termes de comparabilité, d’auditabilité et de pratiques généralement acceptées. Cette initiative vise à concevoir, diffuser et promouvoir un rapport standard avec des mesures de base et des mesures spécifiques sectorielles[19]. Faire entrer le secteur privé dans le champ d’une évaluation publique est un effort louable, mais dont la légitimité peut être mise en doute par le nombre restreint de parties impliquées dans la réflexion et la définition des objectifs.

Le développement durable permet d’élargir le cadre de l’évaluation des politiques publiques

Un groupe international de spécialistes de l’évaluation et de chercheurs s’est réuni en 1996 à Bellagio en Italie. Il a proposé une dizaine de principes de lignes directrices pour le processus d’évaluation du développement durable connus sous le nom de principes de Bellagio[20] que l’on peut résumer ainsi[21] :

  • Une vision claire du développement durable et des objectifs définissant cette vision doivent guider l’évaluation des progrès vers le développement durable.
  • Une perspective holistique doit permettre la prise en compte des éléments du triptyque du développement durable : social (équité, droits de la personne…), environnementales (conditions écologiques indispensables à la vie…) développement économique et les autres activités.
  • Sur le plan de la méthode, l’évaluation doit avoir un horizon temporel étendu et des objectifs pratiques, doit rendre explicite tous les jugements, hypothèses et incertitudes dans les données et les interprétations, et doit utiliser un langage clair et simple, accessible aux décideurs et permettant une large participation.
  • Il s’agit d’un processus capable d’adaptation, intégré dans le processus de décision renforçant la capacité tant en matière institutionnelle que de collecte et de gestion des données.

En France, le contexte du développement durable n’est pas la priorité affichée du Conseil scientifique de l’évaluation, pourtant on y retrouve la même réflexion. Bernard PERRET considère que l’évaluation « s’annonce dans l’espace public comme une interrogation transparente, ouverte et sans préjugés, ayant vocation à produire des arguments audibles par chaque citoyen, sur la « valeur » et l’impact social des actions publiques par delà les logiques propres aux pratiques administratives et cognitives spécialisées. C’est l’une des caractéristiques qui permet de distinguer l’évaluation de l’audit, ce dernier s’attachant à confronter le fonctionnement des services et des organismes à des critères de bon fonctionnement reflétant leur nature institutionnelle et leurs missions. (…) [L’évaluation] se caractérise par la volonté affichée de concilier l’éthique de la connaissance scientifique, l’éthique du débat démocratique et l’éthique de la responsabilité »[22].

Nous reviendrons plus loin sur l’intégration de l’évaluation dans le processus de décision, pour faire un détour vers les problèmes posés par l’information imparfaite.

Le contexte de l’information imparfaite et de la rationalité limitée

On peut considérer un point commun entre deux paradigmes contemporains que sont le processus d’amélioration continue et le principe de précaution, l’un et l’autre considèrent la décision en contexte d’information et de connaissance imparfaite.

Dans le cas de phénomènes sans irréversibilité on peut décider, planifier et évaluer ensuite les résultats pour affiner les décisions dans un cycle d’amélioration continue. Ce mécanisme (voir Figure 1) est le fondement d’un management moderne et se retrouve dans les normes ISO 9000 de la qualité et ISO 14001 du management environnemental. En revanche, quand la situation implique des irréversibilités graves, l’application du principe de précaution conduit à décider de prévenir sans attendre les effets, car il peut être ensuite trop tard : « en cas de risque de dommages graves ou irréversibles l’absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l’adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l’environnement. »[23] Les projets individuels peuvent être réversibles, en revanche les stratégies globales induisent des irréversibilités globales, du fait des tendances lourdes que ces stratégies induisent. Jusque là le principe de précaution n’est évoqué que pour des sujets très limités : OGM, maladie de la vache folle (ESB), contamination par la dioxine… Dans le domaine du changement climatique qui a des implications plus globales, il est évoqué et non appliqué pour l’instant.

Figure 1 : la roue de Deming, fondement du principe d’amélioration continue

L’information nécessaire pour ce cycle d’amélioration continue, et donc le processus d’évaluation, est intégré au processus de décision lui-même. Contrairement à l’entreprise qui est un système d’autorité, les décisions en matière de développement durable impliquent un grand nombre d’acteurs dans un processus que l’on appelle la gouvernance.

Selon les auteurs et les contextes, le concept de gouvernance recouvre des réalités différentes. Son origine et son parcours initial pour la gestion des grandes entreprises l’ont rendu suspect au sein de la sphère publique[24]. « De façon assez curieuse les récents travaux de science politique en France n’ont pas tenu compte de ce parcours et ont introduit la gouvernance pour rendre compte de la complexité organisationnelle grandissante du pouvoir local autour des notions de partenariat public-privé, de délégation, de contractualisation des engagements. »[25] Mais, malgré ces réticences, ce concept s’impose aujourd’hui avec une rapidité étonnante.

La gouvernance

On peut considérer que la gouvernance est un processus de décision collectif qui n’implique pas toujours une situation d’autorité de la part d’un des acteurs. Mais elle ne s’oppose pas à l’autorité, car la recherche de consensus ne peut pas toujours conduire à une décision. Selon le PNUD « la gouvernance comprend l’État, mais transcende celui-ci en englobant le secteur privé et la société civile. Ces trois composantes sont essentielles pour le développement humain durable. (…) La bonne gouvernance se caractérise notamment par la participation, la transparence et la responsabilité. »[26] En fait ce concept de gouvernance peut se concevoir à différents niveaux, on parle de gouvernance mondiale ou européenne, comme de gouvernance locale.

Les différentes approches de la gouvernance recouvrent en fait quatre catégories de rationalité que nous avons développées ailleurs : substantive, procédurale, structurelle et évaluative[27]. La rationalité substantive relève de la « substance » et de la « connaissance » qui guident les résultats d’actions dans l’univers du « discours« , c’est la vision stratégique partagée. La rationalité structurelle recouvre la structure du processus de décision, par exemple l’articulation des compétences notamment entre les collectivités publiques (Europe, Etats, régions et villes). La rationalité procédurale guide le choix des procédures et des prises de décision, elle se situe au niveau du jeu d’acteurs. La rationalité évaluative enfin se réfère aux objectifs visés par le décideur et aux critères d’évaluation des résultats. La bonne gouvernance doit en fait se situer simultanément sur ces quatre plans, or l’appropriation par tel ou tel acteur ou problématique, revient souvent à ne privilégier qu’un de ces plans.

L’évaluation est une des composantes essentielles de ce principe de gouvernance, à condition qu’elle soit intégrée dans le processus de décision. C’est le sens qu’il faut donner à la circulaire de la Ministre de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement aux Préfets de Région : « L’évaluation a priori et a posteriori des projets et réalisations doit être mise en œuvre non seulement pour l’exercice actuel des schémas de services et des contrats de plan Etat-région, mais aussi pour toutes les opérations ultérieures. L’évaluation n’est pas l’annexe d’une politique, elle en fait intégralement partie : elle suppose de définir explicitement, dès le début : des objectifs, des paramètres de suivi, des échéances de contrôle voire de correction, et pour ce faire, d’ouvrir la concertation à tous les partenaires concernés. »[28] Il s’agit d’associer les partenaires en définissant explicitement les objectifs et leur mesure au sein du processus de décision, ce processus étant un des éléments du débat. Réciproquement, il faut améliorer la prise en compte des évaluations déjà menées dans la prise de décision : « il y a lieu de créer des mécanismes qui permettent de convertir les évaluations scientifiques et socio-économiques en une information utilisable dans la planification et dans l’information. »[29]

Figure 2 : le cycle de la décision collective

Dans ce contexte on peut considérer un cycle de la décision où la participation implique des échanges d’information à toutes les étapes ; c’est à dire pas seulement dans l’étape d’évaluation (Figure 2) mais aussi dans les étapes de l’identification des problèmes, de la formulation et de la mise en œuvre des stratégies. Ces échanges d’informations peuvent être ascendants (bottom up) ­, descendants (top down) ¯ et échanges horizontaux « (échange entre acteurs du même niveau). Elle implique aussi que la stratégie elle-même entre dans le champ de l’évaluation et qu’elle ne se limite pas aux seuls projets. Dans ce dernier cas il faudrait parler d’audit[30]. C’était déjà un impératif de l’Agenda 21 qui proposait en 1992 d’« adopter des méthodes d’analyse d’ensemble permettant d’évaluer les effets des décisions avant et pendant leur application, y compris leurs effets économiques, sociaux et environnementaux; ces méthodes devraient s’appliquer non seulement aux projets, mais aussi aux politiques et aux programmes; l’analyse devrait comporter une évaluation des coûts, des avantages et des risques. »[31]

C’est la voie suivie aujourd’hui par l’évaluation environnementale, qui dépasse en effet les études d’impact des projets pour s’intéresser au niveau stratégique et politique : celui des plans et programmes.

La Commission européenne a proposé le 25 mars 1997 un texte de directive relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement. Ce projet est aujourd’hui en fin de cycle et devrait être mis en œuvre prochainement par les Etats. Son objet « est d’étendre le système d’évaluation environnementale, institué par la directive 85/337/CEE du Conseil, aux plans et programmes d’autorisation de développement adoptés, dans le cadre de l’aménagement du territoire, par les autorités publiques ou par un parlement national ou régional en vertu d’un acte législatif. Cette évaluation précoce doit permettre un meilleur respect du principe de précaution en luttant contre la pollution à la source ainsi qu’une plus large consultation du public et des autorités compétentes dans le respect du principe de subsidiarité, laissant aux États membres le soin de mettre en œuvre cette procédure-cadre communautaire. La proposition prévoit également des consultations transfrontières entre États membres lorsqu’un plan ou un programme adopté dans un État membre est susceptible d’avoir des incidences significatives sur l’environnement dans un autre État membre. »[32] Avec l’environnement, l’évaluation entre de plain-pied au niveau politique et stratégique.

Le réexamen[33] du programme communautaire de politique et d’action en matière d’environnement et de développement durable conforte cette approche et propose, en plus des approches réglementaires, l’élargissement de la panoplie des instruments aux instruments économiques et fiscaux et aux approches évaluatives et managériales.

Cette évolution n’est pas propre à l’Europe, au Canada et aux Etats-Unis on évoque l’évaluation environnementale stratégique (Strategic Environmental Assessment) comme un « processus systématique d’évaluation des conséquences pour l’environnement de politiques, plans, programmes ou propositions ».

Figure 3 : des projets identifiés aux stratégies

Le double élargissement de la problématique de l’évaluation.

Avec cette évolution nous assistons à un double élargissement représenté sur la Figure 3.

Le premier est l’échelle temporelle de l’évaluation. Jusqu’à présent les études d’impacts des projets précédaient les projets (ex ante) mais peu d’évaluations postérieures (ex post) étaient mises en œuvre, aujourd’hui le bouclage de l’information est de règle. L’anticipation d’effets à long terme est lui aussi une préoccupation récente introduite par le développement durable, elle mobilise de nouvelles expertises et modélisations, qui sont souvent le siège de controverses scientifiques inévitables dans des domaines où la science se construit.

Le second élargissement est la globalisation. L’évaluation des plans et programmes relève d’un niveau plus global que les projets évalués jusque là. Le développement durable ne se limite pas à l’environnement, seul concerné par la directive citée, mais intègre aussi les plans économique et social, c’est à dire embrasse l’ensemble du champ politique. L’évaluation ne considère pas seulement les résultats opérationnels (outputs) qui relèvent des niveaux techniques et administratifs, mais aussi des résultats d’impact (outcomes) qui relèvent du niveau politique et donc multipartenarial dans le cadre de la gouvernance.

Ce point est très controversé, certains responsables politiques considèrent que dans un système démocratique seule l’élection peut servir d’évaluation de l’action des responsables politiques, ceux-ci étant responsables devant l’électeur et non devant l’expert. En établissant un parallèle avec le couple régulateur/régulé rencontré dans le cadre du contrôle des délégations de service public, on peut répondre à cet argument en disant que l’évaluation des politiques publiques est un moyen de réduire l’asymétrie d’information entre l’élu et son électeur. Ce dernier a le dernier mot à condition que l’évaluation soit ouverte et contradictoire, cela implique aussi bien une éthique de l’évaluateur, qu’une diversité des procédures d’évaluation.

Plus on se situe au niveau global et long terme, plus l’on doit se fonder sur des données que nous qualifierons d’hypothétiques, c’est à dire appuyées sur des hypothèses scientifiques non encore totalement stabilisées, c’est à dire soit soumises encore aux controverses scientifiques, soit fondées sur des modèles contestés (hors du champ disciplinaire). L’évaluation économique de l’environnement appartient à ce dernier point, car elle renvoie au débat incontournable entre durabilité faible et durabilité forte[34]. Les interactions entre les différentes problématiques, et donc champs disciplinaires, sont en effet difficiles à établir. « Les méthodes d’évaluation des interactions entre les divers paramètres de l’environnement, de la démographie, de la société et du développement ne sont pas suffisamment développées et appliquées »[35]. La modélisation permet en théorie d’établir des relations et des extrapolations qui relèvent du champ de l’expert, mais elle devra de plus en plus être justifiée vis à vis du public.

Les modèles qui établissent les relations entre le développement des infrastructures de transport, la circulation routière, la mobilité et l’étalement urbain peuvent servir d’illustration. L’augmentation de la mobilité extrapolée ne peut plus être traitée comme une variable exogène, une tendance lourde non-discutable servant de légitimation à de nouvelles infrastructures, dont on ne concède au débat public que le choix des fuseaux, mais une donnée endogène sur laquelle il faut jouer. On peut citer un autre exemple : la contestation aux Etats-Unis en 1996 par les indiens Menominee du modèle d’écoulement des eaux souterraines et des données utilisées par Exxon pour l’évaluation des impacts de la mine de Wolf River[36]. Cette contestation vient du fait que certains modèles jouent plus un rôle d’autorité qu’un rôle d’accès réel à la connaissance.

Au nom de la gouvernance, le politique et l’expert sont donc interrogés par le public et l’ensemble des parties intéressées. Les arguments d’autorité (politique ou scientifique) sont mis en cause par d’autres logiques liées au débat démocratique et à la concertation où responsabilité et éthique tiennent aussi leur part.

Figure 4 : l’évaluation n’est pas qu’un problème d’expertise

Rationalité procédurale

Chacune des parties intéressées dispose d’informations pertinentes mais souvent non maîtrisées par les autres (l’Etat n’est pas le seul à disposer de l’information pertinente pour les choix publics). Le choix, la collecte et le maintien de l’information de base partagée pour la décision quotidienne forment le socle de l’évaluation : le partage de l’information contribue aussi bien à diminuer le coût de transaction entre les différents décideurs que celui de l’évaluation qui n’a plus à supporter le coût de la collecte. Ce processus de la décision, éclairé par une posture d’évaluation, a une dimension cognitive. Le « dur », les faits qui s’imposent, doit être accepté par tous, et le « mou » permettre les ajustements par la construction d’une rationalité procédurale[37]. Ce partage entre le dur incontournable pour assurer la durabilité et le mou qui reste négociable, recouvre en partie le débat entre durabilité faible et durabilité forte.

Cette rationalité procédurale a été énoncée par SIMON[38] « un comportement est procéduralement rationnel quand il est le résultat d’une délibération appropriée. La rationalité procédurale dépend du processus qui l’a engendré ». Le développement durable doit reposer à la fois sur des arguments substantiels et fondés sur l’évaluation des impacts et des mécanismes procéduraux lors de mise en œuvre des politiques. Cette opposition n’est pas exclusive du développement durable, on la trouve sur le thème de l’équité. Celle-ci peut être procédurale et s’appuyer sur l’équité des procédures suivies pour déterminer la répartition des efforts et des avantages, ou conséquentialiste, fondée sur l’équité des résultats, de la répartition des efforts ou des avantages[39]. Mais cette opposition est un peu théorique, les acteurs impliqués dans un processus de décision (rationalité procédurale) appuient leur discours sur des faits et des données (rationalité évaluative) et des arguments (rationalité substantive). Les quatre rationalités évoquées au-dessus sont en fait mêlées.

L’information imparfaite, considérée souvent comme un handicap, donne aussi des degrés de liberté pour les négociateurs et leur rapprochement au sein d’un réseau convergent. Yannick RUMPALA[40] propose de reprendre une des hypothèses centrales de la sociologie de l’innovation de Michel CALLON et Bruno LATOUR : les réseaux technologiques convergents[41]. La notion de convergence « rend compte de la construction d’un espace unifié à partir d’éléments incommensurables. [Elle] est destinée à saisir le degré d’accord engendré par une série de traductions, et par les intermédiaires de toutes sortes qui les opèrent, en même temps qu’elle permet de repérer les frontières d’un réseau technico-économique ». Le processus de décision collective proposé pour les Agendas 21 locaux se situe tout à fait dans cette logique de la convergence entre acteurs par la recherche du consensus et les échanges d’information : « la concertation et la recherche d’un consensus permettraient aux collectivités locales de s’instruire au contact des habitants et des associations locales, civiques, communautaires, commerciales et industrielles, et d’obtenir l’information nécessaire à l’élaboration des stratégies les plus appropriées. Grâce au processus de concertation, les ménages prendraient davantage conscience des questions liées au développement durable.[42] ».

Agir sur des situations complexes

L’importance du procédural et la globalisation des politiques ne doit pas se faire au détriment d’une efficacité de la décision. On ne peut gérer la complexité qu’en la découpant en éléments maîtrisables, ce faisant on perd la compréhension d’ensemble. Du fait des rétroactions multiples entre les composants, les acteurs et les actions, il y a une difficulté irréductible d’imputation de l’action dans un système complexe, difficulté que la modélisation ne peut combler qu’en partie. C’est une limite pour l’évaluation, que l’on peut illustrer par deux exemples : la logique de guichet et l’additionnalité des fonds structurels européens.

Quand une collectivité supérieure (Europe, Etat, Région) veut donner une impulsion politique mise en œuvre par une collectivité locale, elle met en place des financements spécifiques sur des programmes. Or la collectivité locale dispose de la capacité de réaffecter ses moyens à d’autres politiques, et bénéficier ainsi d’un effet d’aubaine : le financement ne déclenche pas de politique additionnelle, même sans intervention les projets ainsi financés auraient eu lieu. Or on rencontre peu de volonté à révéler ce problème, en effet les deux protagonistes y trouvent chacun un intérêt : le financeur peut facilement montrer que sa politique donne des résultats, et le financé dispose de moyens additionnels. On retrouve une situation équivalente avec les Fonds structurels européens, les Etats peuvent réaffecter leurs moyens, et contourner ainsi le principe d’additionalité des aides européennes.

L’évaluation d’un projet ou programme isolé peut être une illusion, il est nécessaire d’avoir une approche globale et systémique. Au niveau territorial cette approche globale est l’Agenda 21 local.

Figure 5 : liens entre stratégie globale, projets et acteurs

Une approche globale et systémique

La Figure 5 tente de synthétiser la problématique en proposant un découpage et une articulation de la décision. En effet rester dans le global est inopérant et raisonner uniquement projet par projet est inefficace. Il faut donc déconstruire le système, découper la décision en sous-éléments aisément gérables, tout en assurant la cohérence d’ensemble par une reconstruction. L’évaluation globale est stratégique, celle des projets et programmes et celle des acteurs est plus opérationnelle.

Au niveau global, une stratégie de territoire doit partir d’un diagnostic et d’un état des lieux permettant d’identifier les contraintes et les ressources, c’est à dire les enjeux. Cette identification doit être partagée par toutes les parties intéressées si l’on veut que la stratégie d’ensemble soit elle-même partagée(rationalité procédurale). Elle doit aboutir à la formulation d’une « vision » qui donne un sens à l’action collective et qui réponde aux enjeux stratégiques. Ce document, négocié avec l’ensemble des parties intéressées, se situe sur le plan de la rationalité substantive. C’est à ce niveau que les indicateurs de développement durable sont pertinents pour suivre l’évolution des enjeux (rationalité évaluative).

Dans le cadre de la LOADDT, les chartes de pays qui expriment le projet commun de développement durable du territoire compatible avec «les recommandations inscrites dans les Agendas 21 locaux » doit comprendre différents éléments d’évaluation stratégique :

  1. « Un rapport établissant un diagnostic de l’état actuel du territoire du pays et présentant son évolution démographique, sociale, économique, culturelle et environnementale sur vingt ans ;
  2. Un document définissant au moins à dix ans les orientations fondamentales du pays, les mesures et modalités d’organisation nécessaires pour assurer leur cohérence et leur mise en œuvre ainsi que les dispositions permettant d’évaluer les résultats de l’action conduite au sein du pays ;
  3. Des documents cartographiques, traduction spatiale du diagnostic et du document d’orientation« [43].

 

Ensuite le processus doit conduire à une liste de projets ou programmes potentiels. Chacun pourra être conçu en fonction de ses objectifs intrinsèques, mais il faudra révéler les articulations avec la stratégie globale, c’est à dire préciser les enjeux stratégique auxquels ils répondent et identifier les relations avec les autres projets et les parties intéressées. Certains projets ou actions s’inscrivent dans une perspective régalienne (décision de l’Etat ou d’une collectivité), la gouvernance ne doit pas systématiquement éliminer ce type d’approche : commande et contrôle. Les chartes de pays, par exemple, s’imposent vis à vis des POS[44]. L’ensemble des leviers réglementaires, fiscaux ou contractuels doivent pouvoir être mobilisés autant que de besoin.

En revanche les parties intéressées doivent être consultées et impliquées pour assurer la réussite de ces stratégies. D’autres actions relèveront d’une mobilisation consensuelle. Chacun pourra assurer différents rôles vis à vis des différents projets : maître d’ouvrage, co-financeur, partie informante, intéressée… On évaluera ainsi les projets, les acteurs, et les effets de l’ensemble du dispositif[45].

Figure 6 : organiser un processus complexe

La Figure 6 précise dans ce contexte le rôle de l’évaluation. L’évaluation de la stratégie globale relève bien entendu de l’évaluation stratégique, alors que l’évaluation des projets est une évaluation plus opérationnelle qui se rapproche de l’audit. Nous avons placé les plans et programmes dans ce niveau opérationnel et non stratégique contrairement à l’habitude. En effet, nous considérons que les plans et programmes restent en général sectoriels, on ne peut parler de stratégie qu’à un niveau supérieur d’intégration, ce que le concept de développement durable justifie.

Cette approche souligne l’importance centrale de l’information. Il convient en effet de développer des modes de représentation de l’information et des outils de traitement (Systèmes d’information géographique, système d’analyse multicritère…) qui la rende utilisable dans le processus de décision complexe ébauché sur la Figure 5.

 

Conclusion

Le développement durable n’est pas un domaine à part, mais une approche intégratrice, un cadre pour un évaluation stratégique qui englobe l’ensemble des projets et programmes.

L’évaluation ne doit pas seulement considérer les résultats opérationnels (outputs) qui relèvent des niveaux techniques et administratifs mais aussi les résultats d’impact (outcomes) qui relèvent du niveau politique. Le cadre politique de la gouvernance est multipartenarial, il implique en effet l’ensemble des parties intéressées et élargit le cadre de l’évaluation des politiques publiques, pour englober aussi des actions menées en partenariat privé/public.

La prise en compte de situations complexes et l’attention particulière portée aux tendances de fond et aux phénomènes globaux et de long terme, renouvellent les exigences vis à vis de l’évaluation. L’imputation des résultats à une action ou un projet est difficile voire impossible dans un système complexe. Des expertises et des modèles seront de plus en plus mobilisés et donc eux aussi soumis au débat. Les arguments d’autorité politique et scientifique seront donc aussi soumis à l’évaluation publique. Le principe d’amélioration continue, qui s’appuie sur l’évaluation, ne peut être mis en œuvre que dans le domaine des décisions réversibles, au niveau global les choix induisant souvent des irréversibilités, il convient d’appliquer largement le principe de précaution.

Loin d’établir un cadre uniquement normatif, l’évaluation doit permettre de porter un regard lucide sur les incertitudes, controverses et contradictions inéluctables dans la gestion de situations complexes, c’est à dire de la décision dans des situations d’information et de connaissance imparfaites. Dans le contexte de la gouvernance, le choix des mécanismes d’évaluation et leur mise en œuvre sont des éléments essentiels du dialogue entre acteurs car ils formalisent les échanges d’information.

[1]     Les éléments de cet article ont été présentés lors de l’atelier gouvernance du colloque : Europe villes et territoires, Lille, 3 et 4 novembre 2000

[2]     Mel : brodhag@emse.fr

[3]     Bruno JOBERT, Représentations sociales, controverses et débats dans la conduite des politiques publiques, Revue française de science politique, 42-2, avril 1992, p.224

[4]     ce thème fait l’objet du chapitre 8 de l’Agenda 21 signé lors de la Conférence des Nations Unies sur l’Environnement et le Développement [CNUED] à Rio en 1992. Déclaration de Rio sur l’Environnement et le Développement – New York : Nations Unies, 1993, http://www.agora21.org/institutions.html

[5]     Christian BRODHAG, Information, gouvernance et développement durable, Revue internationale de science politique, 2000, numéro 3

[6]     Agenda 21, op. cit. chapitre 40, qui sera évalué lors de la 9ème session de la Commission du Développement Durable des Nations Unies, avril/mai 2001

[7]     Agenda 21 op. cit., § 40.4

[8]     Integrated and coordinated implementation and follow-up major United Nations conferences and summits, a critical review of the development of indicators in the context of conference follow-up, report to the Secretary general, 7 April 1999, 99-10017 (E) 040599

[9]     Rapport du Comité ad hoc plénier de la dix-neuvième session extraordinaire, Assemblée générale, 27 juin 1997, Point 8 de l’ordre du jour : 28.f. Examen et évaluation d’ensemble de la mise en œuvre d’Action 21, Modification des modes de consommation et de production

[10]    d’après l’IPCC, http://www.grida.no/climate/

[11]    Agenda 21 op. cit., § 40.5a

[12]    Agenda 21 op. cit., § 28.3

[13]    http://www.agora21.org/aalborg/index.html

[14]    Articles 22 et 23 de la Loi n°99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, dite Loi VOYNET

[15]    Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, http://www.agora21.org/aarhus/index.html, Aarhus, 1998

[16]    L’entreprise contrôlée dispose de beaucoup plus d’informations que l’administration de contrôle, elle est donc en meilleure situation dans la négociation.

[17]    « La démocratie est essentielle pour réguler les systèmes sociaux complexes – les transports, les communications, les services urbains en sont à l’évidence – et combien peut être positive la participation de l’ensemble des acteurs concernés, y compris les clients et les salariés. Dans cette optique, le rôle des autorités publiques et politiques ne consiste-t-il pas à organiser et à faciliter ce débat pour faire émerger des compromis voire des consensus. » Les outils de la régulation, Claude Martinand, in L’Europe à l’épreuve de l’intérêt général, sous la direction de Christian Stoffaës, éditions ASPE Europe, Paris 1994

Christian BRODHAG, Les infrastructures de réseaux et l’environnement, in Annales des Mines, Réalités Industrielles, octobre 1994, pp. 56-61

[18]    en France on peut citer le référentiel de l’AreSE (http://www.arese-sa.com), et au niveau international celui de Dow Jones (http://indexes.dowjones.com/djsgi/index/) qui est découpé en cinq catégories : technologie et organisation innovante, gouvernance, retours financiers sains pour les actionnaires, leadership industriel, bien être social.

[19]    Exposure Draft Sustainability Reporting Guideline mars 1999, Leveraging Investment, Corporate Accountability, and Disclosure to Advance Sustainability , 13-15 novembre 2000, Washington University, http://www.globalreporting.org/

[20]    Groupe qui s’est réuni en novembre 1996 à la Fondation Rockefeller à Bellagio en Italie http://iisd.ca/measure/1.htm, http://www.agora21.org/bellagio/index.html

[21]    Christian BRODHAG, Philippe DAVOINE, Evaluation, rationalité et développement durable, colloque de la Société Française d’Evaluation, SFE, Rennes juin 2000

[22]    Bernard PERRET, Les enjeux épistémologiques de l’évaluation, in L’évaluation en développement 1996, rapport annuel sur l’évolution des pratiques d’évaluation des politiques publiques, juin 1997, Conseil scientifique de l’évaluation, chapitre VII

[23]    Principe 15 Rio 1992, Déclaration de Rio sur l’Environnement et le Développement, New York, Nations Unies, 1993

[24]    voir à cet égard le dossier bibliographique du Centre de documentation de l’urbanisme (CDU) : Nathalie HOLEC, Geneviève BRUNET-JOLIVALD, dossier documentaire « Gouvernance« , août 1999, http://www.urbanisme.equipement.gouv.fr/cdu/accueil/bibliographies/gouvernance/gouvernance.htm

[25]    Dominique LORRAIN, Administrer, gouverner ou réguler, Les Annales de la Recherche Urbaine n°80-81

[26]    in La gouvernance en faveur du développement humain durable, document de politique générale du Programme des Nations Unies pour le développement, http://www.undp.org/uncdf/Franc/role/table.htm

[27]    Christian BRODHAG, Patrick BURLAT, Sustainable development : rationality and information system, Conference of European Society for Ecological Economics, Genève mars 98 ; Christian BRODHAG, From rationality to governance : decision process of sustainable development, International Journal for Sustainable Development, Special Issue on Science for Sustainable Development, 1999, vol.2, n°3, pp. 388-396

voir aussi : J.P. VAN GIGCH, System design modeling and metamodelling, Plenum Press, 1991

[28]    Dominique VOYNET, Ministre de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement, Circulaire aux Préfets de Région, http://www.datar.gouv.fr/datar_site/datar_CPER.nsf/$ID_File/CLAE-49XJM8/$File/CircDD.pdf, 11 mai 1999

[29]    Agenda 21 op. cit., § 40.22

[30]    voir au-dessus Bernard PERRET, note 22

[31]    Agenda 21 op. cit., § 8.5b

[32]    COM(96) 511, http://europa.eu.int/abc/doc/off/bull/fr/9612/p103154.htm

[33]    Directive n° 2179/98/CE du 24 septembre 1998, article 3

[34]    Selon la conception de la durabilité faible on accorde aux biens naturels que la valeur des services qu’ils rendent, et non une valeur d’existence. Il convient donc seulement à remplacer le capital naturel consommé par des éléments « fabriqués« . Ce débat renvoie à la question de savoir jusqu’à quel point on peut substituer des patrimoines naturels par des patrimoines économiques, financiers, technologiques ou de capacité. Ce débat partage économistes et écologues. Ces derniers considèrent que le système naturel est suffisamment instable, certaines transformations globales pouvant conduire à des irréversibilités graves, pour que l’on préserve a priori certains équilibres, au nom du principe de précaution, y compris pour des raisons utilitaristes à long terme.

[35]    Agenda 21 op. cit., § 40.4

[36]    WI USA, polémique relayée par Infoterra, liste de diffusion du Programme des Nations Unies pour l’Environnement : http://www.menominee.nsn.us/, http://www.earthwins.com/gc1.html

[37]    Certains évoquent le terme de planification collaborative (INNES) ou de rationalité communicationnelle (SAGER) pour décrire la construction du consensus lors d’un mécanisme collectif d’apprentissage.

J.E. INNES et D.E. BOOHER, Consensus Building as Role Playing and Bricolage, Journal of American Planning Association, vol. 65, n°1, Winter 1999, pp 9-25

  1. Sager, Communicative Planning Theory, Avebury Ed., Brookfield, USA, 1994

[38]    Herbert A. SIMON, prix Nobel 1978, From substantive to procedural rationality, in Latsi S.J. Ed., Methods and apraisal in economics, Cambridge University Press, 1976

[39]    Olivier GODARD, Les enjeux des négociations sur le climat, De Rio à Kyoto : pourquoi la Convention sur le climat devrait intéresser ceux qui ne s’y intéressent pas, Futuribles, n° 224, octobre 1997, pp. 33-66

[40]    Yannick RUMPALA, Thèse de docteur en science politique de l’Institut d’Etudes Politiques de Paris, 21 décembre 1999 § 1.3.4d

[41]    Michel CALLON, Bruno LATOUR Réseaux technico-économiques et irréversibilités, in Les figures de l’irréversibilité en économie, sous la direction de Robert BOYER, Bernard CHAVANCE, Olivier GODARD, Paris : Editions de l’EHESS, 1991

[42]    Agenda 21 op. cit., § 28.3

[43]    Art. 4 du Décret no 2000-909 du 19 septembre 2000 relatif aux pays et portant application de l’article 22 de la loi no 95-115 du 4 février 1995

[44]    « un chapitre de la charte (…) précise les orientations fondamentales de l’organisation spatiale avec lesquelles les plans d’occupation des sols ou les documents d’urbanisme en tenant lieu doivent être compatibles. Les plans d’occupation des sols ou les documents d’urbanisme en tenant lieu, qui ne sont pas compatibles avec la charte, sont mis en révision dans les trois mois suivant l’adoption de la charte. » Art. 4 du Décret no 2000-909

[45]    Cette présentation un peu schématique est en cours d’approfondissement au sein d’un projet de recherche en Rhône-Alpes, projet Aide à la Décision et la Négociation Territoriale (ADNT) financé dans le cadre de la composante recherche du Contrat de Plan Etat Région.

Effet de serre et prix à la pompe

La simultanéité des manifestations sur le prix des carburants et les réunions des experts de la Convention sur les changements climatiques à Saint-Etienne et Lyon est loin d’être fortuite. Les évolutions du marché pétrolier sont trop souvent commentées sur les seuls plans conjoncturel et politique, en ignorant des aspects structurels plus profonds. Se focaliser de façon myope sur l’actualité et le court terme nous fait ignorer les tendances lourdes qui affectent le long terme, mais dont l’anticipation explique en partie le comportement des acteurs à très court terme.

Le protocole de Kyoto qui devrait conduire les pays développés et en transition à réduire globalement de 5 % leurs émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2010 est un engagement lourd de conséquences sur les consommations d’énergie. Ce fait n’a échappé ni aux pays développés ni aux pays producteurs de pétrole. Il faut rapprocher la situation actuelle de celle qui prévalait en 1973 lors de la première crise pétrolière. Le contexte politique de l’époque était marqué par les réflexions du Club de Rome sur les limites de la croissance et par la conférence des Nations unies sur l’homme et l’environnement (Stockholm, 1972).

La prise de conscience des limites des ressources conduisait à leur donner une valeur nouvelle : le prix « équitable » mais aussi efficace à long terme ne pouvait se limiter au seul coût de l’extraction. Les pays qui renfermaient ces ressources pouvaient plus légitimement les gérer à long terme que les compagnies pétrolières. Ce contexte politique a permis que, prenant prétexte du conflit israélo-arabe, les pays de l’OPEP nationalisent les ressources et augmentent le prix du pétrole. Le développement de ressources alternatives (mer du Nord et Alaska, notamment), des substitutions d’énergie, voire les économies d’énergie et les hausses trop élevées imposées par l’OPEP en 1978-1979, ont conduit à une stabilisation des consommations de pétrole, à la diminution du recours au pétrole de l’OPEP et donc à l’érosion du pouvoir politique de ce cartel, puis à l’effondrement des prix, et pour une quinzaine d’années.

La guerre du Golfe et l’éviction du marché du grand producteur irakien n’ont pas suffi pour réveiller durablement les prix. Aujourd’hui, sur fond de reprise économique, le débat climatique donne une nouvelle légitimité politique à des hausses de prix pour limiter des émissions, soit par le biais d’outils du marché, soit par la fiscalité.

Or, depuis son origine, le marché pétrolier international est dominé par trois acteurs majeurs : les pays consommateurs, les compagnies pétrolières et les pays producteurs. Le surcoût qui ne correspond pas au prix réel de production crée une rente que chacun de ces trois acteurs tente de s’approprier. Les capacités de diminution des émissions ou les stockages (puits) de gaz à effet de serre sont des véritables ressources, dont on discute le mode d’exploitation, aujourd’hui à Lyon et en octobre à La Haye. Mais le débat sur ces ressources « négatives », les permis d’émission, est plus complexe que celui des ressources pétrolières. Les carbodollars sont plus difficiles à gérer que les pétrodollars.

En effet, dans le débat sur les changements climatiques, ce sont les Etats qui négocient en première ligne, mais les clivages classiques Nord/Sud ne permettent pas de décrire la subtilité des rapports de force. Au Nord, l’Union européenne et les pays du parapluie, sous la houlette des Etats-Unis, s’opposent sur leurs conceptions respectives des rôles de l’Etat (politiques et mesures) et du marché (permis d’émission). Au Sud, les positions de l’Association des petits Etats insulaires (Aosis), premières victimes des changements climatiques, s’opposent aux pays de l’OPEP partisans de ne rien faire, sous l’arbitrage d’un autre clivage : celui des pays les moins avancés qui veulent disposer de dispositions particulières plus avantageuses que les pays en émergence.

Le gisement d’économies potentielles des pays du Sud doit-il être exploité dès maintenant grâce au mécanisme de développement propre ou doit-on exclure dans la première période d’application des engagements de Kyoto les projets qui fixent à long terme l’usage des terres et le couvert forestier des pays du Sud ? Les contraintes que l’on mettra à la contribution de ce mécanisme au développement durable des pays du Sud permettront à ces pays de s’approprier eux aussi une partie de la rente générée entre le coût de l’économie d’une tonne de carbone, particulièrement faible chez eux, et le prix du marché des permis. Les Etats-Unis souhaitent limiter cette rente et l’affecter aux entreprises par le système du marché. Les Etats européens souhaitent capter cette rente au profit de leur budget. Quels que soient les champs idéologiques et politiques de référence, il s’agit sur le plan économique de créer et répartir une rente. Mais la diminution de 5 % des émissions par les pays développés dans le cadre du protocole de Kyoto, qui paraît si douloureuse aujourd’hui, n’est que le prélude à une diminution de 60 % qui est recommandée pour stabiliser les concentrations dans l’atmosphère, comme vient de le rappeler à Saint-Etienne le président du groupe des négociateurs africains, Mamadou Honadia.

Plus on tardera à négocier dans nos pays sur des procédures acceptables socialement et économiquement, plus les ajustements seront douloureux. L’Etat ne peut pas durablement payer deux fois : baisser la fiscalité et dédommager les victimes des sinistres climatiques (comme les forestiers après la tempête de décembre). L’écofiscalité n’est pas un cadeau fait aux Verts sur des fondements politiciens, mais bien une nécessité pour tenir les engagements de la France et surtout pour contribuer à résoudre l’un des défis majeurs du XXIe siècle.

Mais l’efficacité environnementale doit être l’objectif et la ressource fiscale une conséquence. Il faut donc encourager et aider les acteurs concernés à modifier leur comportement pour moins payer, et non les prendre en otage en créant une rente fiscale. Il faut donc que la taxe soit supportée par celui qui a la capacité de décision et, en bout de chaîne, le consommateur final, et non par un seul maillon. Qui plus est, l’efficacité politique recommande d’éviter le maillon qui a la plus grande capacité de négocier en paralysant le pays.

En revanche, il ne peut être accepté, comme vient de le faire le gouvernement, de revenir sur la politique de croissance à long terme des prix des carburants. Mais les conditions de mise en oeuvre doivent être soigneusement négociées, et les à-coups du marché lissés sans perdre le cap.

Les pêcheurs, les transporteurs, les agriculteurs… supportent les prix sans pouvoir les répercuter dans le prix de leurs produits, alors que compagnies pétrolières et Etats producteurs et consommateurs empochent le fruit des hausses. Ce n’est pas politiquement tenable. Il faut permettre de répercuter instantanément les hausses des produits pétroliers sur les chargeurs en identifiant le prix de l’énergie dans les devis et la facture. Ce prix pourrait ainsi être révisé et les hausses comme les baisses répercutées de façon automatique sur les donneurs d’ordre. Il n’y a aucune fatalité à ce que la nécessaire hausse du prix des transports, et la rente associée, ne bénéficient pas aussi aux transporteurs. Ils pourraient avoir droit aussi à une part de ladite rente, à condition que cela permette de restructurer la chaîne logistique dans son ensemble. D’une façon générale, une part de la fiscalité liée à l’énergie doit être affectée aux politiques et mesures de mutation de notre système économique.

Quels que soient les mécanismes retenus, en accompagnement des politiques fiscales et réglementaires, il faut mener des programmes ambitieux de recherche-développement et de diffusion de technologies basse consommation d’énergie ou utilisant les énergies renouvelables. Les agriculteurs pourraient se passer de pétrole en utilisant comme carburant le biogaz ou l’huile brute de colza plus ou moins autoproduite. Un système volontariste de transport combiné pourrait bénéficier aux conditions de travail et à l’économie de la profession des transporteurs. Dans le domaine de la logistique urbaine, des transports collectifs de marchandises, véritable service public d’agglomération, permettraient d’optimiser les livraisons, système que l’explosion de la vente par Internet va certainement rendre nécessaire. Une marine de pêche à voile bourrée d’électronique est sans doute plus viable à long terme qu’une flotte consommant des produits pétroliers. L’organisation des villes devrait permettre la maîtrise de la mobilité. Il faut imagination et ambition.

On ne fera pas l’économie d’un discours politique clair et partagé. La présence en France des négociateurs de la Convention climat est l’occasion de sensibiliser nos concitoyens français sur cet enjeu vital pour nous et les générations futures. C’est l’affaire de tous et non de quelques boucs émissaires.

 

Sustainable Farming, Terroir and Food Traditions

(version française)

France was surprisingly absent from United Nations’ Sustainable Development Commission (SDC) on tourism in 1999. The French Minister in charge of Tourism could have defended the most valorisable features for sustainable development such as cultural tourism, green tourism, coastal conservatories… The Session was most probably considered to be a purely environmental affair. In 2000, the SDC deals with agriculture and the integrated management of land. For the moment, the only official French approach seems to focus on maintaining public subsidies while subjecting them to certain environmental regulations or to refer to the land management contracts (contrats territoriaux d’exploitation – CTE). These are undeniably important aspects, but France thus leaves aside the cultural dimension of the problem and the economic valorisation of its « terroirs ». The French contribution to the FAO seminar on the Multifunctional Character of Agriculture and Land made no mention of either the concept of terroir or the French A.O.C. labels of origin (Appellation d’Origine Contrôlée).
This paper aims to structure a reflection in the framework of sustainable development, which goes far beyond regulating acute agricultural pollution. The objective is not to defensively uphold a « French cultural exception », but to develop a positive and strategic rhetoric that could evoke a favourable response in many Southern countries. The paper simultaneously addresses agricultural and tourism issues as the two are closely linked.
From this point of view, the terroir (i.e. the mix of ecological, geographical and cultural features that gives a particular area of land, i.e. a « territory », its specificity) is considered as a component of production in its own right. Most modern approaches to agriculture use the term sustainable development to define production methods controlling the inputs and outputs of material flows only, whether this control is strict (organic agriculture), or extremely weak (integrated agriculture). Integrated agriculture could be subjected to procedures such as ISO 14001, that is, based on management methods, financial commitments and no obligatory results [[According to the proposals made by Guy Paillotin, Report to the Minister for Agriculture, Fisheries and Food, February 2000, available on Internet: www.ladocfrancaise.gouv.fr/cgi-bin/multitel/CATALDOC/]]

1. Sustainable Consumption and Cultural Goods

The search for identity and diversity is becoming stronger and stronger in industrialised countries, as a reaction to globalisation of exchanges and the uniformity of products consumed by the general public, as well as to the ideal life styles promoted by the media and multinational companies. New expanding economic activities are based on the products and services provided in the areas of leisure, tourism, the food-processing and craft industries.
This diversity is often based on an artificial differentiation of products through marketing images, although they are all basically the same. However, there is also a real and authentic diversity of production. These products are often associated with the past, and advertised with reference to local history through images and tales and to a certain local savoir-faire. We consume symbols and the role of marketing and advertising is to create an image, and give meaning to a product.
However, mere marketing images cannot help move these trends towards sustainable development: the sustainability of these activities must be considered, that is to say, their perreniality in the long term and their contribution to local and global sustainable development. A further question must also be raised: how can this demand contribute to the development of the poorer Southern countries in the present context of economic globalisation?
From an environmental point of view, sustainable consumption is thought to proceed from the creation and consumption of plain and clean products that use little energy or resources and are risk-free throughout their life cycle. Tourism for example, must keep within the limits of the carrying capacity that can be tolerated by the host environments. The problem is not, however, restricted to the environment: sustainability must also be cultural and social.
Sustainable tourism was at the centre of an important debate during the 7th session of the Sustainable Development Commission. The missions conferred to it were twofold: « increasing the benefits derived by the host communities tourism resources, while maintaining the cultural and ecological integrity of these communities ». Tourism must thus preserve « the legacy of the past, the natural heritage and integrity of touristic regions, while respecting their socio-cultural standards, in particular those of native communities ». The issue is thus pervaded by the nature/culture duality.
Historical cultural « objects » and exceptional natural areas must be protected and their use controlled so that they do not deteriorate as they can never be fully replicated, even though their partial restoration is feasible. I shall not deal here with these specific protective measures: they need to be reinforced, not weakened, by sustainable development. We should adopt a wide vision of culture, of cultures, as Edgar Morin suggests: « People justly speak of Culture, and of cultures. Culture consists of all the knowledges, savoir-faire, rules, norms, taboos, strategies, beliefs, ideas, values and myths that are handed over across the generations; it reproduces in each individual, controls the very existence of society and maintains its social and psychological complexity. No human society, be it archaic or modern, is devoid of culture, but each culture is singular. Thus culture is always present in cultures, but culture only exists through the diversity of cultures. […] This dual phenomenon of the oneness and diversity of cultures is crucial. Culture maintains the specific features of human identity; while cultures maintain the specific features of social identities. »[[Edgar Morin, Seven Complex Lessons in Education for the Future, © UNESCO, October 1999, available on Internet: www.agora21.org/unesco/7savoirs/index.html.]]. In this sense, cultures are essential components of universal culture. These living cultures are immersed in modern times even though the past holds a significant place in them.
Let us now consider the cultural and ecological foundations of products that have a strong identity and strong patrimonial value, and explore their relationship with local sustainable development, on the one hand, and globalisation, on the other. We naturally consider that public cultural goods cannot be produced for a commercial purpose only, as they play an essential role in the social sphere and the informal sector.

1.1. Example: Barbizon

This example highlights two essential features: that of typicality and of identity founded on both the historical heritage and the modern reconstruction of artistic and leisure activities. In this case, the historical component is the (fortuitous) presence of painters. This component is, however, often linked with social practices that have developed out of local resources or constraints.
A good example is that of mineral or plant materials which give a specific character to the local buildings and thus to the landscape. Maintaining traditional activities (roofing stone slabs, slate or thatched roofs in some parts of France, for example) provides local employment and promotes the use of local materials. These will often have a lesser impact on the environment than imported industrial materials. Renovating old house instead of building new ones economises on raw materials. The development of self-catering cottages helps maintain and rehabilitate the existing architectural heritage, as well as creating homely conditions for visitors and increasing contacts between tourists and the local population and local products.
At the same time, these practices contribute to maintaining, instead of denaturing, the ecological or cultural resources and the original features of landscapes that are liable to attract tourists and thus become a source of income for the local communities. This approach does nevertheless not prevent the evolution of traditional technical savoir-faire, through new knowledge or as a result of new needs. Traditional housing must, for example, be made more comfortable with modern insulating techniques.
The underlying aim is to preserve the complex social and cultural systems whose components reinforce each other. The agri-food field offers a good illustration of the balance between local resources and food traditions. « Local resources are the privileged point of articulation between biological facts and social facts. Within a wide framework and with a varying degree of intensity, local resources will play on a range of factors: their belonging to a geographic locality, a particular tie with history, local uses, knowledge, technical practices, attitudes and representations of their own. […] Most of these resources were long marginal to the market economy and would have disappeared. What saved them were social factors such as food traditions or sense of identity. »[[Laurence Bérard, Philippe Marchenay: Ressource des terroirs et diversité bio-culturelle, perspectives de recherche (« terroir resources and bio-cultural diversity, research perspectives »), Journal d’agriculture traditionnelle et de botanique appliquée (JATBA), 1994, vol. XXXVI (2), 87-91..]]
As a matter of fact, three types of economic production are concerned by this approach to local development based on cultural and environmental heritages: traditional activities, the agri-food industry and leisure/tourism. These three areas are interlinked and should be dealt within an integrated manner through a system approach. Indeed, the economic impact of tourism is not limited to the number of nights spent locally and direct income from tourist infrastructures (museums, theme parks, sport activities, etc.). Tourism also stimulates the consumption of local foods and the purchase of traditional or cultural products.
Figure 1 illustrates this issue. Each area includes both local and national or international activities (in grey).Obviously tourism addresses chiefly consumers from far away. However local leisure activities are quite important also and should be developed, as one of the main impacts of tourism on the environment is due to increased mobility and therefore increased use of transport means. These local cultural activities contribute to personal development and to local social development seen as a collective practice.

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Figure 1. The relationships between cultural products at a local level

The impact of transport on the environment can also be reduced by having people spend more time in a given area; this would reduce energy consumption and give tourists time to discover the host locality in depth and as a result to develop more responsible attitudes. The diversity of activities (ecotourism, educational activities, etc.) also allows tourist infrastructures to be used over a longer period of time thus making them profitable all year round and contributing to more balanced local development (e.g. the problem of seasonal workers).
On the other hand, traditional activities and agri-food aspects are more specifically aimed at local consumers, which in a way guarantees their authenticity. « Against all expectations, regional food traditions have survived and contribute to maintaining the diversity of cultivated plants and of breeds of domestic animals. A specific fruit or vegetable will be cultivated because it is part of a local recipe, is used as seasoning or is transformed to suit other needs »[[see note 2..]]. This diversity is what generates the typicality of local restaurants and auberges.
Before dealing with the integration and organisation mechanisms of these specific markets, let us examine the conditions for the production of these local specificities, which have both a cultural and a natural dimension. It must be added that these environmental and social dimensions will be considered in terms of synergy and not of opposition, as is all too often the case.

1.2. Local Products

The sustainable exploitation of these patrimonial resources should be submitted to three conditions:
a) preserving the conditions that permit their renewal; that is, minimising the impact of their exploitation while promoting a sufficient level of production.
b) equitably sharing the resulting income among the local actors who produce these cultural and natural features (positive externalities or public goods).
c) implementing good local governance systems, which tie the production of specific products to local sustainable development strategies shared by all the local actors and thus avoiding the evicting effect resulting from monoculture development.

a) Preserving their Ability to be Renewed

As René Dubos said, « each locality has a spirit of its own, which gradually influences its physical aspect and the genius of its population […] I am of the same opinion as those who believe that landscapes deeply affect the existence of human beings » [[René Dubos, Spiritual Ecology, Fayard, 1973..]]. So as to sustainably develop these local cultural resources certain conditions need to be respected, and in the first place the environmental and social structures at the base of their production. If these conditions are not respected, we will end up with a sham culture displayed in leisure parks and inauthentic supposedly artisanal objects or, worse even, we will completely destroy these characteristics. The « marketing » of native or local culture must thus be carried out with care, and by involving the social groups concerned in all the decisions taken. One central factor in the process is the revalorisation of the local culture in the eyes of those involved in it and who wish to share it with outsiders.
Does this mean that all traditions are sound for sustainable development ? Definitely not. Modern knowledge has disclosed problems that must be taken into consideration: problems linked with human rights for instance or environmental problems. Modern management methods should neither reconsider them entirely nor ignore them: they need to be revisited in the context of modern knowledge (especially by assessing their environmental impact) and by involving the local actors concerned. It is thus necessary to reach a balance between tradition and modernity.
The SDC was asked the following question by certain delegations: « How can knowledge, culture, practices and traditional life styles integrate the modern approaches promoting sustainable consumption and production modes? » [[Resolution project recommended to the Economic and Social Council by the Sustainable Development Commission, in relation with the work on the seventh session, 9-30 April 1999, Economic and Social Council, official documents, 1999, supplement 9 E/1999/29 E/CN.17/1999/20 (www.agora21.org/cdd7/csd7fsup.pd), §52. p. 42, and Conference work on sustainable consumption modes: trends and traditions in East Asia and the Korean Republic, January 1999..]]

b) Sharing the Profits

Sharing the profits is part of the exploitation of any heritage. In this instance, the value added by the collective cultural heritage should also be shared. It is not just a case of copyright in the conventional sense, but a case of remunerating an « impure » public good, produced by private and public actors. Non-exclusivity and non-rivalry are two other qualities required when referring to public goods, but these are, of course, limited by the carrying capacity of the different environments. Although ecological and cultural diversities are international public goods, they are mainly produced on a local scale.
Moreover, these public goods are mainly created by local actors. The added value should therefore be attributed to the locality itself thereby increasing its contribution to local sustainable development. The problem is not so much to promote the extensification of agricultural production in difficult areas, as to maximise the added value of the land. The French law on « appelations d’origine », a government certification guaranteeing the quality of a French wine (see Box 4), requests that wine is bottled where it is produced, thus providing employment for the local artisans.
A local product must, therefore, benefit from an equitable share of the life cycle of a commodity: this requires providing adequate legal structures but also encouraging local producers to associate in order to manage the specificities and negotiate the marketing and distribution of their products, and even to distribute these themselves when necessary. Small circuits are, for instance, well suited to market local production as the producers themselves control the marketing of their products, in a structure where commercial transactions and distribution are closely linked. This system is now extended through new marketing channels such as Internet, where transactions remain capillary and made-to-measure, but where the product travels greater distances. The resulting increased mobility of products could, however, create some problems at the international level.
A good illustration of this issue is to be found in the biodiversity of domestic species, which is at the base of food production. This biodiversity results from the slow evolution of relationships between humankind and the environment. Indeed, so as to adapt to the environment, people have developed specific production types, specific practical knowledge; they selected and bred the species best adapted to their land and developed processing techniques, which resulted in the development of specific local products. We view this process as the production of public goods. Indeed, humans have worked at developing species and selecting genes: this amounts to a collective intellectual creation that can be valorised by all and sundry. Each contracting party of the Convention on Biological Diversity must respect, preserve and maintain « knowledge, innovations and practices of indigenous and local communities embodying traditional lifestyles relevant for the conservation and sustainable use of biological diversity and promote their wider application with the approval and involvement of the holders of such knowledge, innovations and practices and encourage the equitable sharing of the benefits arising from the utilisation of such knowledge, innovations and practices. » [[Convention on Biological Diversity, Article 8 j : On site conservation. Bilingual version available on the Agora 21 web site: www.agora21.org/cdb..]] The sharing of benefits must primarily take place at a local level.
The second condition for the sustainability of these heritages is thus an equitable sharing of income among the local actors who produce these public goods.

c) Local Governance

The production of public goods and the equitable distribution of the resulting income, necessarily requires implementing or reinforcing the capacities of local actors. By this, we mean « a process in which individuals, groups, organisations, institutions and countries develop their abilities, so as to acquire further functions, resolve problems and meet their objectives. »[[Governance for sustainable human development. A UNDP policy documents (United Nations Programme for Sustainable Development). January 1997, New York..]] The first people concerned by capacity reinforcement are the actors involved in the production of cultural goods. However, the long-term perenniality of these resources would be seriously threatened if they were to become a mono-activity. A balance needs to be maintained between the local inhabitants and their economic (formal or informal) and social relationships, which means preserving a balanced development of local territories. To do so, one must take into consideration the local governance mechanisms allowing a conciliation of different interests: public (local communities), economic and individual interests at both the regional and national levels. These good governance mechanisms, whose aim is to collectively allocate and manage resources, « are characterised by participation, transparency, responsibility, the primacy of rights, efficiency and equity ».[[see note 6..]] The local Agenda 21 programmes are amongst the most important of these governance mechanisms, as they act as a reference framework facilitating the cooperation between the different parties concerned. [[A memorandum agreement has been signed between the International Environmental Agency for Local Governments (ICLEI) and the World Travel and Tourism Council (WTTC) to implement the Agenda 21 based on sustainable development, at a local level, in most worldwide tourist regions. Sustainable Development Commission, see note 8, §12. p. 61..]]
The third condition is thus the implementation of efficient local governance that enables specific types of production to be embedded in sustainable land development strategies shared by all the actors concerned.
All local territories are concerned to a greater or lesser degree by such approaches. The most vulnerable territories or those having original features would be the ones to benefit the most from such approaches: mountain regions, islands and coastal areas, as well as centres of biodiversity.
These approaches can apply to the Southern countries that are greatly dependent on the export of their natural resources. The marketing of more elaborate products, and the contribution of added value, would decrease the impact resulting from the exploitation of their resources while increasing the income they produce.

2. How can these Approaches be implemented ?

As mentioned above, the economic exchange of goods endowed with a strong cultural identity concern, above all, the local populations. They are deeply embedded in an intimate relationship between producers and consumers and the raw products are transformed at the domestic level. Food traditions (generally cultural) are in accord with local production practices. The nature of the problem changes when considering more distant consumers, in other words, the international market. Marketing of these goods on the international market can contribute to the income needed to develop these areas. Let us then consider their relationship with economic globalisation. Economic globalisation is generally criticised as it entails the standardisation of production and consumption modes. Governments, international organisations and large industrial groups often hold forth on the consequences of globalisation on consumption and production modes. They search for mechanisms encouraging sustainable consumption while avoiding to set up invisible trade barriers.
The aim is obviously to valorise products and services having a strong local identity. Yet being able to do so is not easy. Regulatory approaches can be used at the country level, but these are often unilateral and can be called into question by the World Trade Organisation (WTO) if they appear to be invisible trade barriers At the local level, it is nevertheless possible to resort to complementary regulatory or financial measures as these have no direct influence on international commerce: land use, town planning regulations, building standards, local infrastructures, etc.
Similarly, ecological taxing of resources and charging the use of natural areas can also be a means of moving closer to a resource cost that reflects the true price of goods and services. Such taxes are however not accepted to the same degree by the different countries and this could induce distortions.
The aim of the land management contracts (contrat territorial d’exploitation – CTE) being set up in France is specifically to finance the activities of farmers who produce positive externalities (landscape, pollution control, etc.). An interesting approach, which could however accentuate a detrimental duality. In this model, patrimonial values would be guaranteed by the State, while the market would continue being driven by purely quantitative criteria. The two approaches could be usefully combined, as long as the market is approached from a strategic point of view. Indeed, the production and consumption modes can only be changed by increasing the consumers’ awareness of their responsibilities and providing them with the information needed to orient their consumption towards sustainably produced goods.

2.1. A Sustainable Development Labelling Mechanism

So as to preserve, reinforce and even produce public goods, i.e. social, cultural and ecological diversity, consumers must be made aware of the added value of these features when buying a product. Local consumers can easily understand the issues at stake, immersed as they are in their environment and sensitised through education for instance. Distant consumers on the other hand, who buy the product from a standardised and impersonal market, find this far more difficult. It thus boils down to a matter of information. If price is what defines the product, then the price signal must be relevant and include all the external effects on the environment and on culture. As seen above, this is not a generally accepted course, and in addition raises assessment problems. Labelling would be a possible solution for an economic development of these specific features.
In the field of tourism, industrialists can inform their clients of the possible consequences of their stay on the environment and on local societies and inform the tourists of the ecological and cultural values of the regions they are going to visit, so as to encourage them to adopt a more responsible behaviour. Consumer awareness of sustainable consumption attitudes can be raised through interesting information (stories), their sense of ethical responsibility, personal implication and personal experiences … [[OECD: Education and Learning for Sustainable Consumption. OECD’s Environmental Direction, Centre for Educational Research and Innovation, Paris, 1999..]]
The consumer should also be informed through a labelling system that could be based on voluntary approaches. « The idea is for consumers to have access to reliable information on the impact of products and services on the environment by defining a clear description of products, by asking industrialist to establish ecological reports, by creating information centres for consumers, by elaborating voluntary and clear programmes to attribute ecological labels. »[[see note 8, §24, p. 5..]]. These proposals often concern the environment, but rarely include cultural aspects. Yet, we have just seen that they are essential.
The Internet can also serve as a source of information on products. Indeed, consumers can get extremely detailed information on production methods from the Internet. Consumer groups could be set up on a world basis to test local products according to their affinities, images, and history… and communicate with the producers. This interactivity could shorten the commercial circuit and thus increase the added value at the producer end.

2.2. Defining the Concept of Terroir

This brings us to the concept of terroir. This is a concept mainly used in France and which has no equivalent in other languages [[On an international scale, we could use the French term « terroir »..
See The stakes of information on sustainable development in French, Christian Brodhag, French speaking summer university on sustainable development and information systems, Saint-Étienne, 5-9 July 1999, available at www.agora21.org/univ-ete-fr/Christian-Brodhag.html.]]
A series of concepts are linked to the terroir concept: the history of a local community, its traditions that are reflected in its savoir-faire and uses, and its specific productions,which constitute public goods and produce amenities for a large group ofpartiesconcerned.Theterm « produits du terroir », i.e. terroir products, is a commonly used word. We propose to give it an operational meaning similar to that of the appellation d’origine contrôlée (AOC) system applying to wine, cheese and some other food products.[[www.agriculture.gouv.fr/alim/sign/appe/welcome.html.]]

2.3. The Choice of Consumers

Consumers in general, and especially food consumers, wish the taste and sanitary quality, as well as the safety of the products they consume to be guaranteed by identification (labelling) and traceability systems. The image and reputation of a product rest on symbolic representations closely linked to cultural practices. The point is thus to encourage the meeting of consumers and « terroir products » (see Fig. 2, below). Locally, contact is easy and close: there is a balance between consumer food habits and terroir products. However, as consumers move away, they are no longer immersed in this culture nor exposed to informal exchanges of information. A framework of operational and institutional procedures and mechanisms then needs to be set up, which takes account of two new aspects: the territory considered as political and institutional space and the products and services controlled by economic, as well as social and cultural mechanisms.

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Figure 2. The territory/product problematic

While normalisation and standardisation are necessary to move towards distant markets, these processes may also lead to a decline of diversity as observed in the French certification procedures. « Orality allows and even encourages variants, creativity and in certain cases, innovation; the written word leads to conformity and loyalty, which entails a degree of impoverishment and fixity. The systematic exploration and inventory of savoir-faire that is occurring in France in order to typify and protect products, will unavoidably result in the loss of a certain biological and cultural diversity, which may eventually lead to a form of disappropriation. »[[Laurence Bérard: Legal acknowledgment of « terroir production »: dealing with the cultural aspect. Workshop: Representations of quality through legal devices..]]
Although this is probably a minor risk as compared to international standardisation, the portion of local products to be integrated in a distant market dynamic (thereby evolving from informal to formal, from domestic and traditional to industrial) is a choice involving the entire community. Following the logic of sustainable development, this procedure must be incorporated into a logic of territorial development that is, of good local governance, of reinforcing the capacities of the parties concerned, and of local Agenda 21 negotiation and evaluation procedures. « The ruling class and general public have a wide long term perspective of good governance and human development, as well as an idea of what is needed for such a development to take place. Moreover, they understand the full complexity of the historical, cultural and social data surrounding this perspective. These essential features are interdependent, respectively reinforce one another and cannot exist independently. »[[see note 10..]] Excessive opening to the international market could lead to an agricultural or tourist-oriented monoculture which would be harmful for local sustainable development and could jeopardise the conditions of sustainability themselves, as seen above. These choices must definitely be made within the framework of a development project for the local territory as this is the level at which eviction phenomena can be prevented.
Capacity strengthening should primarily target the product production lines: product specificities and characteristics should be developed through voluntary labelling indicating that they are « terroir products ». The legal and institutional framework offers a range of solutions – quality labels, brand marks, etc… according to the relative roles which the public authorities and the private sector are asked to play in the process: the underlying issues remain the same, however. Regarding brand marks, public authorities must protect consumers from misleading advertising.
The consumer is the last link in the chain. Euromontana [[Identification and distribution of quality mountain products, synthesis and the main points of the debates. .Euromontana, seminar, 3rd and 4th September 1999, Saint-Etienne. Based on the work of Olivier Beucherie (ISARA) – version 24, September 1999..]] has defined two mountain « consumer models »: the non-participative and the participative models. The first most probably corresponds to the behaviour of winter tourists. Those belonging to the second model are possibly more sensitive to the notion of local heritage in mountain areas, and thus more aware of the specificity of local foods. However, the participative consumer must be given the right conditions to participate.
Consuming terroir products can be risky, therefore they must be correctly assessed. « The very specific nature of many food products, which are often unknown to consumers from outside the production locality, means that unless detailed information is made available on how to prepare them, they will not be eaten. […] Ignorance of practices and culinary know-how on the way to prepare local products can result in predictable disappointment on the consumer’s part. […] Should the product be adapted to the consumer or the consumer to the product? […] We are tempted to insist on the fact that consumers must be initiated about the product, its originality, the way it is to be prepared, in order that they are able to appreciate it fully ».[[Laurence Bérard and Philippe Marchenay: Heritage and Modernity: terroir products in the limelight, an anthropology of food choices. Anthropologist Journal, 74, 1998, AFA..]]

Conclusion

If we want consumers to consume « terroir » products and services, we need to set up procedures allowing the identification of their characteristics and to foster synergies between the action of the local bodies in charge of local development and the production and distribution economic networks.
Acting on the offer end is however not enough; one also needs to work on the demand end by advocating consumption modes and life styles that contribute to personal development. In consuming « diversity » we increase our personal « diversity ». Diversity encourages human development and is thus an essential component of sustainable development. Consumers must therefore be given the capacity to orient their consumption modes in this direction.
The need to inform and educate consumers is a basic condition for fostering the joint evolution of production and consumption modes. On the other hand, the cultural and symbolic meaning of food must also be rehabilitated in the process.

Box 1: Local Public Goods

It is worth considering the dual nature of human culture (international public goods) and diversified cultures (local and community goods) in detail.
Traditional public goods are defined as having three qualities, as opposed to private goods: they are at the base of public production, their consumption is non-exclusive as everybody has access to it, and last but not least, they have no competitors as there is practically no risk of them becoming rare. If culture itself can be considered as a pure public good, the goods in question here are impure public goods. They are often produced privately. Although the methods and techniques are not exclusive and have no direct rivals, these goods can be denatured or exhausted by over-consumption. The debate taken up by the UNDP (United Nations Development Programme) on international public goods, must thus be extended to the level of localities.
*Public goods on an international scale, international cooperation in the XXIth century », a study carried out by Inge Kaul, Isabelle Grunberg, Marc A. Stern, published for the United Nations Development Programme (UNDP), New-York Oxford, Oxford University Press, 1999.

Box 2: Barbizon

The village of Barbizon is a good example of local development based on cultural values linked to nature. This village of 1200 inhabitants lies some 60 kilometres outside Paris and its main street runs into the Fontainebleau forest. The village has no historical monument, castle or other architectural heritage. Some 150 years ago, some ten painters settled down there. The village’s identity is now based on this event and the village itself has become a listed site. In 1850, in reaction against classicism, painters such as Millet, Théodore Rousseau, Diaz, and several others settled d at the Ganne Inn (now a museum) to paint realistic representations of nature and peasants. This was the beginning of pre-impressionism, later called Ecole de Barbizon. From then on the village also attracted poets, writers and other artists who went there for short breaks. After 1940, the Parisians started to go to Barbizon for weekends.
The village now possesses a dozen of art galleries, as well as antique shops, hotels, restaurants and even a night-club at the edge of the forest. Second homes have now become first homes. The nearby market farmers continue to produce vegetables, lettuce and also cut flowers. The fields change colour along the seasons and with the crop rotations: wheat, sunflower, alfalfa, cabbage, etc.
This cultural village provides the Paris region with interlinked consumptions (rambling or bike rides in the forest) and with culture along the « Route de tous les arts », the Art Road which stretches out over forty kilometres around Fontainebleau.

Box 3 : Defining the Word Terroir

Defined by the French Sustainable Development Commission:
A terroir is a territorial entity with patrimonial values that stem from the complex and long term relationships between cultural, social, ecological and economic features. As opposed to natural areas little submitted to the influence of humans, terroirs depend on the particular relationship between human societies and their natural habitat that has shaped the landscape. From an international point of view, they preserve biodiversity, as well as cultural and social diversities, in accordance with the objectives of sustainable development.

Box 4 : « Appellation d’Origine Contrôlée »(A.O.C.): French Appellation of Origin

The French National Institute of Appellations of Origin (Institut national des appellations d’origine – INAO) was set up in 1935 and was first in charge of identifying wines and brandy (eaux-de-vie), encoding their uses and protecting them against usurpations in France and abroad. In 1990, its competences were extended to all raw or transformed agricultural and food products under the A.O.C. label.
The law implemented on 2 July 1990 established an accurate definition: appellations of origin « means the geographical name of a country, region, or locality, which serves to designate a product originating therein, the quality and characteristics of which are due exclusively or essentially to the geographical environment, including natural and human factors. »
In 1992, Community regulations established the A.O.P. (appellation d’origine protégée), protected appellation of origin, stating that products submitted to this label must be produced, transformed and elaborated in a delimited geographical designation. To benefit from the AOC label, a product must be conform to the above definition, have a pre-established reputation and must be submitted to an approval procedure guaranteeing the way the product is produced. In this concept, the notion of « origin » first covers a geographical area, defined according to the soil, subsoil and climate. The whole system is based on this essential element.
These geographical areas of production are highly protected against aggressions of all kind. The threats can be material: the delimited areas can be directly endagered (motorways, railroads, quarries, etc), the climate can change due to insalubrious industries, pumping stations, etc. These threats can also be intellectual: the image of these labels of origin can be threatened by changes in the landscape, of the environment or the site.
In France, 133 000 farms are concerned by the A.O.C. label of origin. A.O.C. wines represent 11.3 billion euros, that is, over 80% of French production (in terms of value) and brandy represents 1.5 billion euros. It is the main credit line in the foreign trade balance of the French food industry. Dairy products, especially cheese, represent a turnover of 1.7 billion euros. The A.O.C. label of origin is developing in various other sectors: fruit, vegetables, oil… The turnover of these products is roughly of 150 million euros.
These labels of origin are generally protected via international conventions, however they are now also protected thanks to a multilateral agreement concerning the trade-related aspects of intellectual property rights (TRIPS – trade-related aspects of intellectual property rights), signed at Marrakech on 15 April 1994. Henceforth, the protection principle of geographical indications is set in the framework of the World Trade Organisation (WTO). The TRIPS Council (Geneva) deal with the legal implementation of this protection principle.

http://books.google.fr/books?id=1YGuaYFhVOcC&pg=PA187&lpg=PA187&dq=brodhag+%22saint+etienne%22&source=web&ots=m8mZlDbsSx&sig=QuX0nF-qIJm68jDjMt8yhYqP0iQ&hl=fr&sa=X&oi=book_result&resnum=9&ct=result#PPP1,M1

http://www.inra.fr/dpenv/brodhd22e.htm

Agriculture durable, terroirs et pratiques alimentaires

La Commission du développement durable (CDD) des Nations unies a porté, en 1999, sur le tourisme et la France n’y a pas été représentée par le ministre en charge de cette responsabilité. Elle aurait pourtant pu mettre en avant les éléments les plus valorisables en termes de développement durable : tourisme culturel, tourisme vert, conservatoire du littoral… On considérait que c’était sans doute une affaire purement environnementale. La CDD de 2000 porte sur l’agriculture et la gestion intégrée des terres. Pour l’instant, la seule approche officielle semble celle de préserver les subventions publiques en les conditionnant à quelques contraintes environnementales, ou en évoquant les contrats territoriaux d’exploitation (CTE). Sans mésestimer l’importance de cette position, la France passe à côté de la dimension culturelle du problème et des valorisations économiques de ses terroirs. La contribution de la France au colloque Agriculture multifonctionnelle et terroir de la FAO à l’automne dernier n’évoque ni le concept de terroir (pourtant présent dans le titre de la conférence) ni les labélisations AOC.
Cet article vise à articuler un discours dans le contexte du développement durable, qui est bien plus que la modulation des pollutions agricoles aiguës. Il ne s’agit pas de défendre en reculant une exception culturelle française mais de développer un discours positif et stratégique qui pourrait trouver des échos favorables dans de nombreux pays du sud. Nous traiterons ensemble les problèmes agricoles et touristiques qui sont étroitement liés.
Cette intégration considère le terroir, c’est-à-dire la complexité écologique, géographique et culturelle du territoire comme un facteur de production à part entière. La plupart des approches actuelles de l’agriculture visent à désigner par le terme d’agriculture durable des modes de production contrôlant intrants et extrants limités aux flux physiques, que ce contrôle soit strict comme avec l’agriculture biologique ou très faible, comme avec l’agriculture raisonnée. Cette dernière pourrait faire l’objet de procédures type ISO 14001, c’est-à-dire fondées sur des modes de management, engagement de moyens et non obligation de résultats [[Selon les propositions de Guy Paillotin, Rapport au ministre de l’Agriculture et de la Pêche, février 2000, à lire à www.ladocfrancaise.gouv.fr/cgi-bin/multitel/CATALDOC/]].

1. Consommation durable et biens culturels

En réaction à la mondialisation des échanges et à l’uniformisation des produits dans le domaine de la consommation grand public, en raison des modèles de styles de vie qui sont véhiculés par les médias ainsi que par la publicité des sociétés multinationales, on assiste, principalement dans les pays industrialisés, à une recherche accrue d’identité et de diversité. De nouvelles activités économiques en pleine expansion sont fondées sur des produits et des services dans les secteurs des loisirs, du tourisme, de l’agro-alimentaire, de l’artisanat.
Cette diversité s’appuie souvent sur la construction artificielle de différents produits, images de marketing en fait semblables sur le fond. Mais elle peut aussi s’appuyer sur des diversités de production réelles et authentiques. De plus en plus, ces produits font appel, grâce au marketing, à un retour au passé, puisant dans l’histoire locale des images, des récits, ainsi que l’utilisation de savoir-faire locaux. Nous consommons des symboles et c’est tout l’art du marketing et de la publicité de donner une image au produit, de lui donner du sens.
Mais l’intégration vers le développement durable de ces tendances ne peut se satisfaire de simples images publicitaires, il convient de poser le problème de la durabilité de ces activités, c’est-à-dire à la fois leur pérennité sur le long terme et la contribution qu’elles apportent au développement durable tant au niveau local que global. On doit aussi s’interroger sur la façon dont cette demande peut contribuer au développement des pays du sud et des plus pauvres ; dans le contexte de la mondialisation économique.
De manière générale, on considère que la consommation durable passe, sur le plan environnemental, par la conception et la consommation de produits et de services sobres et propres, nécessitant peu d’énergie et de ressources, ne présentant pas de danger et ceci sur l’ensemble de leur cycle de vie. L’exploitation touristique, par exemple, doit respecter la charge limite susceptible d’être supportée par les milieux d’accueil. Mais le problème ne se limite pas à l’environnement, la durabilité doit aussi être culturelle et sociale.
Le domaine du tourisme durable a fait l’objet d’une réflexion approfondie lors de la 7e session de la Commission du développement durable. Le tourisme durable s’est vu assigner une double vocation :  » augmenter les avantages que les communautés d’accueil peuvent retirer des ressources touristiques et maintenir l’intégrité culturelle et écologique des communautés d’accueil « . Le tourisme doit donc préserver  » les legs du passé, le patrimoine et l’intégrité naturels, et culturels, des destinations touristiques et en respecter les normes socioculturelles, en particulier dans les communautés autochtones « . Il y a donc une dualité nature/culture dans ce problème.
Les objets culturels historiques et les espaces naturels exceptionnels doivent être protégés et leurs usages encadrés pour éviter de les détruire, car ils ne peuvent pas être reproduits, même si on peut les restaurer partiellement. Ces protections spécifiques, que les objectifs du développement durable doivent renforcer et non affaiblir, ne seront pas développées dans cet article. Nous devons adopter ici une vision étendue de la culture, et des cultures, comme le propose Edgar Morin :  » On dit justement La Culture, on dit justement les cultures. La culture est constituée par l’ensemble des savoirs, savoir-faire, règles, normes, interdits, stratégies, croyances, idées, valeurs, mythes qui se transmettent de génération en génération, se reproduit en chaque individu, contrôle l’existence de la société et entretient la complexité psychologique et sociale. Il n’est pas de société humaine, archaïque ou moderne, qui soit sans culture, mais chaque culture est singulière. Ainsi, il y a toujours la culture dans les cultures, mais la culture n’existe qu’à travers les cultures. […] Le double phénomène de l’unité et de la diversité des cultures est crucial. La culture maintient l’identité humaine dans ce qu’elle a de spécifique ; les cultures maintiennent les identités sociales dans ce qu’elles ont de spécifique. « [[Edgar Morin, Les sept savoirs nécessaires à l’éducation du futur, © UNESCO, octobre 1999, disponible sur Internet à www.agora21.org/unesco/7savoirs/index.html]]. C’est dans ce sens que les cultures sont des composantes essentielles à la culture universelle. Ces cultures vivantes sont très contemporaines, même si le passé y tient une part importante.
Nous allons considérer les fondements culturels et écologiques des productions à forte identité et grande valeur patrimoniale, et nous intéresser à leur relation avec le développement durable local, d’une part, et la mondialisation, de l’autre. Bien entendu, nous considérons que la production de biens publics culturels ne peut être conçue seulement pour leur exploitation commerciale, car ils jouent un rôle essentiel dans la sphère sociale et le secteur informel.

1.1. Exemple : Barbizon
On trouve dans cet exemple deux éléments fondamentaux qui sont un élément de typicité et d’identité construit sur le patrimoine historique et une reconstruction moderne d’activités artistiques et de loisirs. Ici l’élément historique est la présence (fortuite) de peintres, mais cette composante historique est souvent liée à des pratiques sociales construites sur des ressources ou des contraintes locales.
On peut donner l’exemple de matériaux (minéral ou végétal) qui contribuent à caractériser les constructions locales et donc le paysage. Le maintien des activités artisanales (toits en lause, en ardoise ou chaume dans certaines régions françaises, par exemple) représente de l’emploi local qui valorise des matériaux locaux souvent produits avec un impact plus faible sur l’environnement que des matériaux industriels importés. La réhabilitation de maisons anciennes, au lieu de constructions nouvelles, permet des économies de matières premières. L’hébergement en gîtes ruraux permet de maintenir et réhabiliter le patrimoine bâti, de développer un accueil fin sur le territoire, mais aussi d’augmenter les contacts entre les touristes et la population et ses productions locales.
En même temps, ces pratiques contribuent à maintenir sans les dénaturer les ressources écologiques ou culturelles et les caractéristiques originales des paysages, susceptibles d’attirer les touristes et donc d’apporter des revenus aux communautés locales. Cette approche n’empêche pas l’évolution des savoir-faire techniques traditionnels au travers des connaissances ou des besoins nouveaux. L’habitat traditionnel, par exemple, doit être amélioré par des techniques modernes d’isolation thermique.
Il s’agit de préserver des systèmes sociaux et culturels complexes dont les éléments se renforcent les uns les autres. Le domaine agro-alimentaire est l’illustration, par exemple, d’un équilibre entre ressources locales et pratiques alimentaires.  » Ces ressources locales sont des lieux d’articulation privilégiés entre les faits biologiques et les faits sociaux. A l’intérieur d’un large cadre et selon des degrés d’intensité variable, elles font jouer une appartenance à un lieu géographique, un ancrage historique déterminé, des usages locaux, des savoirs, des pratiques techniques, des attitudes et des représentations qui leurs sont propres. […] Longtemps demeurées en marge de l’économie de marché, à quelques exceptions près, elles auraient dû disparaître, si leur intérêt économique avait été seul retenu. Il faut ici compter avec les facteurs sociaux qui ont déterminé leur survie, tels que les habitudes alimentaires ou la dimension identitaire.  » [[Laurence Bérard, Philippe Marchenay : Ressource des terroirs et diversité bio-culturelle, perspectives de recherche, Journal d’agriculture traditionnelle et de botanique appliquée (JATBA), 1994, vol. XXXVI (2), 87-91]]
En fait, trois types de productions économiques sont concernés par cette approche de développement local fondé sur des patrimoines culturels et environnementaux : l’artisanat, l’agro-alimentaire et le loisir/tourisme. Ces trois thèmes sont en interrelation et doivent être approchés de façon intégrée dans une approche systémique. En effet, l’impact économique du tourisme ne se limite pas aux seules nuitées et aux recettes directes des infrastructures touristiques (musées, parcs de loisirs, activités sportives…), mais il stimule aussi la consommation de produits alimentaires locaux ou l’achat de produits artisanaux et culturels.
La figure 1 (ci-dessous) illustre cette problématique. On y a distingué sur chacun des trois thèmes une partie des activités à vocation locale et une autre (en grisé) à vocation plus nationale ou internationale. Il est évident que le tourisme s’adresse en majeure partie à des consommateurs venus d’ailleurs. Néanmoins, les loisirs de proximité sont loin d’être négligeables. Il est même souhaitable de les développer du fait que l’un des impacts majeurs du tourisme sur l’environnement est l’augmentation de la mobilité qui induit une augmentation des transports. Ces loisirs culturels de proximité contribuent au développement personnel et au développement social local vu comme une pratique collective.

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Figure 1. Les relations entre les productions à caractère culturel et le niveau local

Une autre façon de minimiser le poids des transports dans l’activité touristique est l’augmentation des temps de séjour dans un lieu donné. Cela permet non seulement une consommation moindre en terme d’énergie, mais laisse le temps au touriste de connaître en profondeur le pays d’accueil et, donc, d’adopter des comportements plus responsables. Enfin, la diversité des activités (écotourisme, activités éducatives…) peut entraîner l’augmentation de la durée d’usage des infrastructures touristiques permettant de les rentabiliser toute l’année et de contribuer ainsi à un développement local plus équilibré (problème des saisonniers).
En revanche, l’artisanat et l’agro-alimentaire s’adressent de façon plus importante aux consommateurs locaux, ce qui peut être d’ailleurs un gage de leur authenticité.  » Contre toute attente, les habitudes alimentaires régionales perdurent et contribuent à l’entretien de la diversité des végétaux cultivés ou de races animales domestiques. On continue à cultiver un légume ou un fruit parce qu’il entre dans la composition d’un plat, sert d’assaisonnement, subit une transformation appropriée à des besoins.  » [[ibid. note 2]] C’est cette diversité qui ensuite fera la typicité des restaurants et auberges de la région.
Avant de développer les mécanismes d’intégration et d’organisation de ces marchés spécifiques, nous allons nous intéresser aux conditions de production de ces spécificités locales qui intègrent à la fois des dimensions culturelles et naturelles. On peut noter au passage que ces dimensions, environnementales et sociales, sont vues ici en termes de synergie et non d’opposition comme c’est trop souvent le cas.

1.2. Productions locales
La durabilité de l’exploitation de ces ressources patrimoniales devrait répondre à trois conditions :
a) préserver les conditions de leur renouvelabilité, c’est-à-dire de minimiser l’impact de leur exploitation et promouvoir un niveau suffisant de leur production ;
b) partager de façon équitable les revenus entre les acteurs du territoire qui sont les producteurs de ces caractéristiques culturelles et naturelles (externalités positives ou biens publics) ;
c) mettre en place des mécanismes de bonne gouvernance locale permettant d’appuyer les productions particulières sur des stratégies de développement durable du territoire partagées par l’ensemble des acteurs, et éviter les effets d’éviction du développement d’une mono-culture.

a) Préserver leur renouvelabilité
Comme le disait René Dubos,  » chaque lieu a son propre esprit qui façonne progressivement son aspect physique et le génie de sa population. […] Je suis de tout cœur avec ceux qui croient que les paysages affectent profondément l’existence de l’homme  » [[René Dubos, Les Dieux de l’écologie, Fayard, 1973]]. Toute exploitation durable de ces ressources culturelles locales doit donc en respecter les conditions de renouvelabilité, c’est-à-dire les structures environnementales et sociales qui les ont produites. Faute de cela, on risque au mieux d’artificialiser un simulacre de culture dans des parcs de loisirs ou avec des objets dit artisanaux sans authenticité, au pire de détruire complètement ces caractéristiques. La commercialisation de la culture autochtone ou locale doit donc être opérée avec discernement et associer à la prise de décision les groupes sociaux concernés. Elle passe notamment par une revalorisation de la culture traditionnelle dans l’esprit de ceux qui la vivent et souhaite la partager avec des visiteurs.
Est-ce à dire que toutes les traditions seraient bonnes en regard du développement durable ? Certainement pas. Des problèmes liés aux droits de la personne humaine ou des problèmes environnementaux révélés par les connaissances modernes doivent être pris en compte. Une gestion moderne ne doit ni les reprendre intégralement ni les ignorer, il faut les revisiter à la lumière de connaissances modernes (par l’évaluation de leur impact environnemental notamment) en impliquant les acteurs locaux concernés. Il convient donc de trouver un équilibre entre tradition et modernité.
C’était la question posée par certaines délégations à la CDD :  » il faudrait se pencher sur la façon dont le savoir, la culture, les pratiques et les modes de vie traditionnels peuvent se fondre dans les approches modernes de promotion des modes de consommation et de productions durables. «  [[Commission du développement durable, projet de résolution dont la Commission a recommandé l’adoption au Conseil économique et social, in Rapport sur les travaux de la septième session, 9-30 avril 1999, Conseil économique et social, Documents officiels, 1999, supplément 9 E/1999/29 E/CN.17/1999/20 (www.agora21.org/cdd7/csd7fsup.pd), §52. p. 42, et travaux de la Conférence sur les modes de consommation durable : tendances et traditions en Asie de l’Est, République de Corée, janvier 1999]]

b) Partage des bénéfices
L’exploitation de tout patrimoine passe par le partage des bénéfices. Ici, il faut partager la valeur ajoutée par ce patrimoine culturel collectif. Il ne s’agit pas uniquement de droits d’auteur au sens classique, mais de rémunérer un bien public impur, produit par de multiples acteurs privés et publics. Bien entendu les deux autres qualités nécessaires pour parler de bien public, non-exclusivité et sans rivalité, sont limitées par les capacités de charge des milieux. Même si les diversités écologiques et culturelles sont des biens publics mondiaux, leur production est principalement d’essence locale.
De plus les acteurs qui créent ces biens publics sont principalement locaux, il est donc nécessaire d’apporter la valeur ajoutée au territoire lui-même, c’est-à-dire d’augmenter sa contribution au développement durable local. Le problème est moins de promouvoir l’extensification de la production agricole dans les espaces difficiles que de maximiser la valeur ajoutée au territoire. Sur un thème que nous approfondirons plus loin, celui des vins en France, la loi française sur les appellations d’origine impose, par exemple, que l’embouteillage soit fait sur place, ce qui fait aussi travailler des artisans locaux.
Dans l’ensemble du cycle de vie du produit, une part équitable doit donc revenir à la production locale : cela passe par un cadre juridique adéquat mais aussi par une organisation des producteurs locaux pour leur permettre de gérer leurs spécificités et négocier avec le commerce et la distribution, voire même d’assurer eux-mêmes la distribution. La logique de circuits courts va dans ce sens. Elle permettait la maîtrise de la commercialisation par les producteurs dans un système où la transaction commerciale et l’acheminement du produit sont liés. Elle est aujourd’hui complétée par des systèmes de commercialisation comme Internet où la transaction reste capillaire et sur mesure, mais le produit circule sur une plus grande distance. Cela pourra poser des problèmes d’un accroissement de la mobilité des marchandises au niveau international.
Le cas de la biodiversité des espèces domestiques, qui est la base de la production alimentaire, permet d’illustrer ce problème. Cette biodiversité est le résultat de la lente évolution des relations homme/milieu. En effet, la nécessité pour l’homme de s’adapter au milieu l’a poussé à mettre au point des types de production, des savoir-faire particuliers, il a mené une pression de sélection sur les espèces les plus adaptées à son territoire et a mis au point des techniques de transformation, c’est ce qui a donné des produits spécifiques liés au territoire. Ceci est une production de bien public. En effet, comme l’homme par son travail a élaboré des espèces, sélectionné des gènes, il s’agit d’une création intellectuelle collective valorisable par tous. Les parties contractantes de la Convention sur la biodiversité se sont d’ailleurs engagées à respecter, préserver et maintenir  » les connaissances, innovations et pratiques des communautés autochtones et locales qui incarnent des modes de vie traditionnels présentant un intérêt pour la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique, en favorisent l’application sur une plus grande échelle, avec l’accord et la participation des dépositaires de ces connaissances, innovations et pratiques et encouragent le partage équitable des avantages découlant de l’utilisation de ces connaissances, innovations et pratiques  » [[Convention de la biodiversité, Article 8 j : Conservation in situ. La copie peut être trouvée en version bilingue sur site Agora 21 : www.agora21.org/cdb]] . Ce partage doit avoir lieu prioritairement au niveau local.
La seconde condition de la durabilité de l’exploitation de ces patrimoines est donc un partage équitable des revenus entre les acteurs du territoire qui sont les producteurs des biens publics.

c) La gouvernance locale
La production de biens publics et la répartition équitable des revenus qu’ils procurent passent par la mise en place ou le renforcement des capacités des acteurs locaux. Par cela on entend les  » processus par lesquels les individus, les groupes, les organisations, les institutions et les pays développent leurs aptitudes, individuellement et collectivement, en vue de s’acquitter de fonctions, résoudre des problèmes et atteindre des objectifs  » [[La gouvernance en faveur du développement humain durable. Document de politique générale du PNUD. Programme des Nations unies pour le développement. Janvier 1997, New York]]. Les acteurs sur lesquels se fonde la production de ces biens culturels sont concernés en premier lieu par ce renforcement des capacités. Mais il y aurait un réel danger pour la pérennité à long terme de ces ressources qu’elles deviennent une mono-activité. Il faut préserver un équilibre avec la vie des habitants permanents et leurs relations économiques (formelles ou informelles) et sociales, c’est à dire préserver un développement équilibré du territoire local. Pour cela, il faut envisager des mécanismes de gouvernance locale permettant de concilier les différents intérêts : publics (collectivité locale), économiques et ceux de la société civile en les articulant avec les niveaux régional et national. Ces mécanismes de bonne gouvernance, qui doivent permettre d’allouer et de gérer collectivement les ressources,  » se caractérisent par la participation, la transparence, la responsabilité, la primauté du droit, l’efficacité et l’équité  » [[réf. note 6]]. Parmi ces mécanismes de gouvernance locale on doit citer l’importance des programmes, Action 21 locaux ou Agendas 21 locaux, comme cadre de référence permettant de faciliter la coopération entre les parties prenantes. [[Un Mémorandum d’accord a d’ailleurs été signé entre le Conseil international pour les initiatives locales en matière d’environnement (ICLEI) et le Conseil mondial des voyages et du tourisme pour mettre en œuvre ces Agendas 21 locaux à l’appui du développement durable dans les principales destinations touristiques du monde entier. Commission du développement durable, réf. note 8, §12. p. 61]]

La troisième condition est donc la mise en place de mécanismes de bonne gouvernance locale permettant d’appuyer les productions particulières sur des stratégies de développement durable du territoire, partagées par l’ensemble des acteurs.

Tous les territoires sont concernés à des degrés divers par de telles approches. Les territoires les plus vulnérables, ou ceux qui sont les dépositaires de caractéristiques originales, pourraient tirer le plus de profit de telles approches. On peut citer, en premier lieu, les zones de montagne, les îles et les zones côtières, ainsi que les centres de biodiversité…

Ces approches peuvent s’appliquer dans les pays du Sud qui sont souvent largement tributaires de l’exportation de leurs ressources naturelles. La commercialisation de produits plus élaborés, et un apport de valeur ajoutée, diminuera pour les pays l’impact de l’exploitation de leurs ressources tout en augmentant les revenus qu’ils en tirent.

2. Comment mettre en œuvre ces approches ?

Comme on l’a mentionné plus haut, les échanges économiques des biens à forte identité culturelle concernent, avant tout, les populations locales. Leur origine puise ses racines dans une relation intime entre producteurs et consommateurs, les produits bruts sont transformés au niveau domestique. Les pratiques alimentaires, essentiellement d’ordre culturel, sont en équilibre avec les pratiques de production locale. Dès qu’on envisage un consommateur distant, c’est-à-dire le marché mondial, la nature du problème change. La commercialisation de ces biens au niveau du marché mondial peut apporter des revenus essentiels au développement de ces zones. Nous allons donc explorer la façon dont nous pourrions envisager leurs relations avec la mondialisation économique. En général, la mondialisation économique est dénoncée, car elle entraîne une uniformisation des modes de production et de consommation. Les répercussions de la mondialisation sur les modes de consommation et de production font régulièrement l’objet de déclarations des gouvernements, des organisations internationales et des grands groupes industriels. Ils cherchent des mécanismes permettant des consommations durables tout en évitant d’instaurer des barrières commerciales déguisées.

Si l’objectif de valoriser des produits et des services à forte identité locale est clair, les méthodes pour l’atteindre le sont moins. Les approches réglementaires peuvent être utilisées par les pays mais, souvent unilatérales, elles peuvent être mises en cause auprès de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) si elles apparaissent comme des barrières commerciales déguisées. Beaucoup de mesures réglementaires ou financières d’accompagnement sont néanmoins possibles au niveau local sans qu’elles aient une influence directe sur le commerce international : occupation des sols, règlements d’urbanisme, normes de construction, infrastructures locales, etc.

De même, les taxes écologiques sur les ressources et les redevances sur l’usage des espaces naturels peuvent être un moyen de se rapprocher des coûts pour les ressources qui reflètent le coût véritable des biens et services, mais elles ne sont pas admises de la même façon dans tous les pays et pourraient induire des distorsions.

Le contrat territorial d’exploitation (CTE) qui se met en place en France vise à financer spécifiquement les activités des agriculteurs qui produisent des externalités positives (paysage, pollution…). C’est une voie intéressante, mais qui peut contribuer à renforcer une dualité néfaste. Dans ce modèle, les valeurs patrimoniales seraient garanties par l’État et le marché resterait régi par des critères purement quantitatifs. On peut penser qu’une combinaison des deux approches doit être mise en œuvre, à condition d’approcher le marché de façon stratégique. La modification des modes de production et de consommation demande en effet la sensibilisation et la responsabilisation des consommateurs et leur accès à l’information pour orienter leur consommation vers des biens produits de façon durable.

2.1. Un mécanisme d’étiquetage/labélisation développement durable

Pour préserver, renforcer et même produire les biens publics que sont les diversités sociales, culturelles et écologiques, il convient que le consommateur puisse valoriser ces caractéristiques lors de ses achats. Or, si le consommateur local, immergé dans ces caractéristiques, peut plus facilement comprendre les enjeux par la sensibilisation et l’éducation, ceci est plus difficile pour le consommateur distant qui achète le produit sur un marché standardisé et impersonnel. C’est donc un problème d’information. Si l’on utilise le seul canal du prix, il faut alors que le signal prix soit correct et donc qu’il intègre l’ensemble des effets externes sur l’environnement et le culturel. On a vu plus haut que cette voie n’était pas largement acceptée et elle pose, d’autre part, des problèmes d’évaluation. Un étiquetage pourrait permettre la valorisation économique des caractéristiques.

Dans le domaine du tourisme, les industriels peuvent sensibiliser leurs clients aux incidences éventuelles de leurs séjours sur l’environnement et les sociétés locales et informer les touristes des valeurs écologiques et culturelles des régions de destination, de façon à les inciter à adopter des comportements plus responsables. La nécessaire sensibilisation des consommateursà des modes de consommation durable peut s’appuyer sur des éléments comme l’intérêt des informations livrées (histoires…), sa responsabilité éthique, son implication personnelle et les expériences vécues… [[OCDE : L’enseignement et l’apprentissage pour une consommation durable. Direction de l’environnement de l’OCDE, Centre pour la recherche et l’innovation dans l’enseignement, Paris, 1999]]
L’information du consommateur doit aussi passer par un système d’étiquetage qui pourrait s’appuyer sur des démarches volontaires.  » Il conviendrait de faire en sorte que les consommateurs puissent avoir accès à des informations fiables concernant l’impact sur l’environnement des produits et services en mettant au point des descriptifs de produits, demandant aux industriels d’établir des rapports écologiques, créant des centres d’information à l’intention des consommateurs, élaborant des programmes d’attribution de labels écologiques volontaires et clairs.  » [[réf. note 8, §24, p. 5]] . Si ces mécanismes sont souvent proposés sur le plan environnemental, les aspects culturels sont en général négligés. Pourtant, on vient de le voir, ils sont essentiels.
L’information sur les produits peut aussi utiliser le réseau Internet. En effet, le réseau peut permettre à un consommateur d’avoir des informations très précises sur les modes de production. Des groupes de consommateurs pourraient se constituer au niveau mondial pour consommer des produits locaux en fonction de leurs affinités, images, histoires… et communiquer avec les producteurs. Cette interactivité pourrait raccourcir le circuit commercial et donc augmenter la valeur ajoutée à l’étape de la production.

2.2. Définir le concept de terroir
Nous pouvons nous référer au concept de terroir. Ce concept, largement utilisé dans la langue française, n’a pas d’équivalent dans d’autres langues [[On pourrait proposer au niveau international l’usage sans altération du terme français terroir.
Voir Les enjeux de l’information en langue française sur le développement durable, Christian Brodhag, université d’été francophone développement durable et systèmes d’information, Saint-Étienne, 5-9 juillet 1999, à www.agora21.org/univ-ete-fr/Christian-Brodhag.html]] .
Dans ce concept, les différents concepts liés sont : l’histoire d’une communauté locale, ses traditions qui se traduisent par ses savoir-faire et ses usages, et ses productions spécifiques, qui constituent des biens publics et produisent des aménités pour un large ensemble de parties concernées. Le terme de  » produits du terroir  » est un nom commun, nous proposons de lui donner un sens opérationnel qui se rapprocherait des mécanismes d’appellation d’origine contrôlée (AOC) qui couvrent des vins, des fromages et certains produits alimentaires [[www.agriculture.gouv.fr/alim/sign/appe/welcome.html]] .

2.3. Les choix des consommateurs
Les consommateurs, notamment de biens alimentaires, souhaitent une garantie de qualité gustative et sanitaire, de sécurité alimentaire, grâce à des mécanismes d’identification (étiquetage) et de traçabilité. L’image du produit et sa notoriété s’appuient sur des représentations symboliques très liées à des pratiques culturelles. La question est donc de permettre la rencontre entre le consommateur et le produit du terroir (fig.2, ci-après). Ce contact est intime au niveau d’un territoire : les pratiques alimentaires du consommateur et les productions du terroir sont en équilibre. En revanche dès que le consommateur s’éloigne, il n’est plus baigné dans cette culture et aux échanges informels d’informations. Il faut alors mettre en place un cadre de procédures et de mécanismes opérationnels et institutionnels, qui font apparaître deux champs nouveaux : le territoire considéré ici comme espace politique et institutionnel, et les produits et services régis par des mécanismes économiques, mais aussi sociaux et culturels.
La normalisation et la standardisation nécessaire pour passer au marché distant sont aussi un risque d’appauvrissement qui a été observé dans les mécanismes français de certification.  » L’oralité permet, voire encourage, la variante, la créativité, dans certains cas l’innovation ; l’écriture impose la conformité et la fidélité, entraîne un certain appauvrissement en même temps qu’une forme de fixité. Le vaste mouvement de mise à plat des savoir-faire qui se développe aujourd’hui en France dans un but de caractérisation et de protection des productions n’ira pas sans la perte d’une forme de diversité, à la foi biologique et culturelle, pouvant le cas échéant conduire à une forme de désappropriation.  » [[Laurence Bérard : La reconnaissance juridique des  » productions de terroir  » ; comment traiter le culturel ? Atelier Les représentations de la qualité à travers les dispositifs juridiques]]

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Figure 2. Problématique territoire/produits

Par rapport à une standardisation mondiale, c’est sans doute un risque de deuxième ordre, mais la part des productions locales à inscrire dans une dynamique de marché distant (donc à passer de l’informel au formel, du domestique et de l’artisanal à l’industriel) est un choix de l’ensemble de la communauté. Une logique de développement durable implique donc que cette procédure s’inscrive dans une logique de projet de développement du territoire, c’est-à-dire de bonne gouvernance locale, de renforcement des capacités des parties intéressées, de procédures de négociations et d’évaluation du type Agenda 21 local.  » Les dirigeants et le public ont une vaste perspective à long terme de la bonne gouvernance et du développement humain, ainsi qu’une idée de ce qui est nécessaire à un tel développement. Par ailleurs, ils comprennent dans toute leur complexité les données historiques, culturelles et sociales dans lesquelles s’inscrit cette perspective. Ces caractéristiques essentielles, qui sont interdépendantes, se renforcent mutuellement et ne peuvent exister indépendamment.  » [[réf. note 10]] . Une ouverture trop grande au marché mondial pourrait conduire à une monoculture (agricole ou touristique) dommageable pour le développement local durable et mettre à terme en péril les conditions même de la durabilité comme on l’a défini au-dessus. C’est bien dans le cadre d’un projet de territoire que ces choix doivent être faits. C’est à ce niveau que les phénomènes d’éviction peuvent être prévenus.
Le renforcement des capacités s’adresse, au premier chef, aux filières produits qui devraient pouvoir gérer leurs spécificités et valoriser leurs caractéristiques par un label ou un étiquetage volontaire  » produit du terroir « . Le cadre juridique et institutionnel peut conduire à différentes solutions – labels, marques, étiquetage… – selon que l’on fait jouer un rôle relatif différent aux pouvoirs publics et au secteur privé, mais les éléments de problématiques restent les mêmes. Dans le cas de marques, il convient que les pouvoirs publics protègent le consommateur de publicités mensongères.
Le dernier maillon de la chaîne est le consommateur. Euromontana [[La valorisation et la distribution des produits de qualité de montagne, synthèse et éléments principaux des discussions. Euromontana, séminaire, 3 et 4 septembre 1999, Saint-Etienne. Document de travail Olivier Beucherie (ISARA) – version 24 septembre 1999]] a identifié  » deux modèles de  » consommateurs  » de la montagne : le modèle non-participatif et le modèle plus participatif. Le premier modèle correspond sûrement aux comportements touristiques d’hiver. Le modèle plus participatif est sans doute plus réceptif à la notion de patrimoine local d’une zone de montagne, et donc aux spécificités des produits alimentaires.  » Mais le consommateur participatif doit être mis dans des conditions de participation.
La consommation de produits du terroir n’est pas sans risques, il faut correctement les évaluer.  » La grande spécificité d’un certain nombre de produits, la plupart des temps inconnus des consommateurs extérieurs à leur région d’origine, exige une information précise quant aux modes de préparation, sous peine de ne pouvoir les ingérer. […] L’ignorance des pratiques et savoirs culinaires concernant les productions locales peut entraîner une déception prévisible de la part de l’acquéreur. […] Doit-on adapter le produit au consommateur ou conduire le consommateur vers le produit ? […], nous serions tentés d’insister sur l’intérêt qu’il y a à initier le consommateur au produit, à ce qui en fait son originalité, à la façon dont il faut le préparer pour apprendre à le connaître tel qu’il est.  » [[Laurence Bérard et Philippe Marchenay : Patrimoine et modernité : les produits de terroir sous les feux de la rampe, anthropologie des choix alimentaires. Journal des anthropologues, 74, 1998, AFA]]

En conclusion

Si l’on veut permettre au consommateur de consommer des produits et des services du terroir, il faut donc mettre en place des mécanismes permettant d’identifier les caractéristiques et établir des synergies entre l’action des collectivités territoriales qui ont en charge le développement local et les filières économiques de production et de distribution.
Mais agir sur l’offre ne suffit pas, il faut aussi promouvoir la demande en valorisant aux yeux des consommateurs des modes de consommation et de style de vie plus enrichissante sur le plan du développement personnel. En consommant de la diversité, on accroît son identité personnelle. En favorisant le développement humain, cette diversité est une composante essentielle du développement durable. Il faut donc donner les moyens au consommateur de pouvoir orienter ses modes de consommation dans ce sens.
La nécessité d’informer et de former le consommateur est une condition de l’évolution conjointe des modes de productions et de consommation. Mais il faut parallèlement redonner tout son sens culturel et symbolique à l’alimentation.

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Encadré 1. Bien public local

Cette dualité de la culture humaine, qui serait un bien public mondial, et des cultures diversifiées, qui seraient des biens publics locaux et communautaires, mérite d’être approfondie.
Les biens publics traditionnels sont caractérisés, par opposition aux biens privés, comme ayant trois qualités : ils sont l’objet d’une production publique, leur consommation est non exclusive, car elle n’est interdite à personne, et enfin ils sont sans rivalité, car ils peuvent souvent être consommés sans risque de se raréfier. Si la culture elle-même peut être considérée comme un bien public pur, les biens dont il est question ici sont des biens publics impurs, car ils n’ont pas totalement ces caractéristiques. Ils sont souvent produits de façon privée, si les méthodes, techniques ne sont pas exclusives et sans rivalité, la surconsommation de certains de ces biens peut les épuiser ou les dénaturer. La réflexion ouverte par le PNUD* sur les biens publics mondiaux doit donc être prolongée au niveau local.
* Les biens publics à l’échelle mondiale, la coopération internationale au XXIe siècle, dirigé par Inge Kaul, Isabelle Grunberg, Marc A. Stern, publié pour le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), New-York Oxford, Oxford University Press, 1999.

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Encadré 2. Barbizon

L’exemple du village de Barbizon, est particulièrement représentatif d’un développement local fondé sur des valeurs culturelles liées à la nature. Ce village de 1 200 habitants, situé à 60 km de Paris dont la Grande Rue débouche sur la forêt de Fontainebleau ne possède aucun monument historique, château ou autre patrimoine architectural d’importance. Il a accueilli, il y a environ 150 ans, une dizaine de peintres. Et c’est sur cet épisode que s’est fondée son identité, qui a abouti à ce que ce village devienne un site classé. Vers 1850, les peintres, Millet, Théodore Rousseau, Diaz, et quelques autres, en réaction contre le classicisme viennent s’installer à l’auberge Ganne (transformée à présent en musée) afin de peindre de façon réaliste la nature et les paysans. C’est le pré-impressionnisme, que l’on appellera plus tard l’école de Barbizon. L’endroit attire alors aussi les poètes, écrivains et autres artistes qui y font de courts séjours. Après 1940, les Parisiens viendront y passer le week-end.
À présent, Barbizon possède une dizaine de galeries de peinture, des antiquaires, des hôtels, des restaurants et même une discothèque à la lisière de la forêt. Les résidences secondaires se sont transformées en résidences principales. Les maraîchers des alentours continuent de cultiver des légumes, des salades mais aussi des fleurs coupées. Grâce au système de rotation des cultures, les champs changent de couleur selon les saisons : blé, tournesol, luzerne, chou, etc.
Ce lieu de loisir culturel de proximité pour la région parisienne permet des consommations liées : promenade en forêt, à pied ou en vélo, mais aussi la culture avec la  » route de tous les arts  » qui couvre une quarantaine de kilomètres autour de Fontainebleau.

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Encadré 3. Une définition du terroir

Définition de la Commission française du développement durable :
Un terroir est une entité territoriale dont les valeurs patrimoniales sont les fruits de relations complexes et de longue durée entre des caractéristiques culturelles, sociales, écologiques et économiques. A l’opposé des espaces naturels où l’influence humaine est faible, les terroirs dépendent d’une relation particulière entre les sociétés humaines et leur habitat naturel qui a façonné le paysage. Considérés d’un point de vue mondial, ils préservent la biodiversité, les diversités sociales et culturelles, en conformité avec les objectifs de développement durable.

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Encadré 4. L’appellation d’origine contrôlée

Créé en 1935

Développement durable et fonds de pension

Le débat sur les fonds de pension en France a surtout opposé les systèmes par répartition et par capitalisation. Notre propos ne concerne pas cet aspect du problème, mais celui du marché financier. Certaines fluctuations boursières ont été attribuées au comportement « inamical » de Fonds de pension américains. Certains d’entre eux s’en défendent en faisant justement valoir que la vocation d’un fonds de pension est de maximiser sa valeur à long terme, et donc de ne pas s’engager dans des spéculations de court terme, qui s’avéreraient hasardeuses. C’est sous ce premier angle purement temporel, d’échapper à la dictature du court terme, que le débat se déplace vers la nécessité de qualifier le développement durable des entreprises.
Il rejoint en cela une évolution américaine des fonds éthiques, puis des fonds verts, bien plus ancienne.
On peut faire en effet remonter à la guerre du Vietnam cette idée que des investisseurs/citoyens pouvaient s’intéresser à l’usage de leur argent au-delà de la rentabilité financière. Des portefeuilles d’entreprises qui ne participaient pas de près ou de loin à la guerre de Vietnam ont ainsi été constitués. Les méthodes d’évaluation se sont développées, et se sont ensuite intéressées à l’environnement, avec la même motivation éthique.
Au début des années 90 un cabinet d’évaluation de portefeuille boursier (Investor Responsibility Center) a montré une corrélation entre la rentabilité des entreprises et leur vertu environnementale. Sur un échantillon des 500 premières entreprises américaines, les 250 qui avaient le moins de litiges environnementaux avaient un retour sur investissement de 40% supérieur aux 250 entreprises les moins vertueuses. Sans doute, en mélangeant des entreprises industrielles lourdes et d’autres orientées vers les services, l’étude introduit des biais, mais la plupart des études, qui ont suivi, convergent : si on ne peut pas toujours prouver que l’efficacité environnementale va de pair avec l’efficacité économique de l’entreprise, elle ne la contredit pas.
Cette seconde approche du développement durable des entreprises, privilégie les angles environnemental et social. Elle vise à créer des systèmes d’évaluation et des indicateurs pour qualifier des entreprises dites de développement durable.
Ces approches ouvrent un débat ambigu et idéologique entre des arguments d’opportunité et de contrainte. Les uns, le plus souvent au-delà de l’Atlantique (ou de la Manche), voient là une justification de l’efficacité du marché pour améliorer l’environnement, et même pour apporter des régulations sociales. Les autres s’insurgent en considérant que la vertu environnementale ou sociale a nécessairement un coût, et qu’il appartient à l’Etat, et non au marché, de réguler par la réglementation et la fiscalité. Cette dualité, on la retrouve avec l’opposition entre le marché des permis d’émission et le politiques et mesures nationales, qui a sous tendu les débats de la 5ème session de la Conférence des Parties de la Convention Climat qui s’est achevée ce vendredi 5 novembre à Bonn.

Le problème est moins de mettre en opposition le message de la mobilisation vertueuse d’une part et la contrainte réglementaire de l’autre, que de noter l’élargissement des porteurs de contrainte dans le domaine environnemental et social. Les Etats et la réglementation ont un rôle essentiel à jouer mais ils ne peuvent pas porter l’ensemble du fardeau. L’actionnaire individuel doit pouvoir donner un sens à ses investissements, qui ne se limite par à la spéculation de court terme. Les investisseurs institutionnels ou les fonds de pension doivent pouvoir privilégier la rentabilité à long terme de leurs investissements.

Dow Jones devrait présenter à l’occasion de l' »European Pension Schemes Summit » qui se tient à Paris le 8 et 9 novembre à Paris , un portefeuille d’entreprises de « développement durable » fondé sur des indicateurs. Les critiques fusent actuellement sur le principe même de mélanger le développement durable , c’est à dire des arguments sociaux et environnementaux, à un système boursier qui relèverait de l’horreur économique. Peu se sont intéressés à la méthode et aux indicateurs eux-mêmes, qui sont particulièrement contestables, mais ceux ci ont la vertu d’ouvrir un débat sur l’entreprise et son rôle. Dow Jones aurait dû exclure certaines filières industrielles à priori comme le tabac. L’ensemble des indicateurs est tourné vers les composantes de l’efficacité de l’entreprise mais pas sa responsabilité à l’extérieur (travail des enfants…).
Un système équivalent, et plus pertinent, existe déjà en France développée par l’AreSE entreprise créée sur l’initiative des groupes Caisses d’Epargne et Caisse des Dépôts et Consignations . Son portefeuille développement durable semble évoluer mieux qu’un échantillon d’entreprises standard. Est-ce critiquable de concilier intérêt collectif et individuel en informant l’épargnant-investisseur de l’usage fait de son argent ?
Alors que le système boursier se comporte comme une bulle, et le commerce mondial se développe sans régulation environnementale ou sociale, le développement durable apparaît aujourd’hui comme une tentative de régulation avec des méthodes nouvelles. Il ne s’agit certes pas de crever la bulle du marché, mais d’y pénétrer, et de permettre aux épargnants de faire valoir leurs préférences éthiques dans leurs investissements. En effet « crever la bulle » ne se ferait pas sans d’irréparables dégâts sociaux et humains, doit-on le rappeler soixante dix ans presque jour pour jour après le jour noir du krach de Wall Street et de la crise d’octobre 29 qui a déclenché les épisodes les plus sombres de l’histoire de notre siècle finissant ?
En revanche qui a décidé de ces référentiels ? Des techniciens et des experts, c’est cela qui n’est pas acceptable. Le Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE) proposait le « développement d’indicateurs de développement durable après consultation des parties prenantes, utilisés pour la comparaison des performances (environnementale, économique et sociale) dans et entre les secteurs industriels.  » Il s’agit là d’un débat à ouvrir aux parlements, élus, associations, syndicats… c’est à dire à l’ensemble des composantes de la société. Ce ne sont pas aux organismes financiers ou boursiers de définir ces référentiels. Comme ce n’est pas le rôle de l’OMC de faire de l’environnement et du social, mais à un système de régulation mondial, de gouvernance mondiale qui doit lui être nécessairement extérieur.
Inventer un contrôle social, introduire des régulations environnementales au sein du marché sont des enjeux essentiels. Le citoyen/consommateur doit y jouer son plein rôle. Doit-on rappeler que l’aventurisme américain des Organismes Génétiquement Modifiés a été (partiellement et provisoirement) enrayé, non par une décision politique des Etats européens, mais par les consommateurs. La demande de transparence et d’étiquetage des produits a été plus efficace que des interdictions administratives de plus en plus difficiles à mettre en œuvre. Il en est de même pour le citoyen/investisseur épargnant, il doit pouvoir connaître le comportement éthique, social environnemental de ceux à qui il confie son épargne.
La citoyenneté mondiale est en fait l’enjeu majeur au moment où s’ouvre le cycle de négociation de l’OMC à Seattle.

Retrouver les terroirs pour une agriculture durable

Le système alimentaire des pays développés traverse des crises à répétition. Les impacts des organismes génétiquement modifiés ou des dopages hormonaux sur l’environnement, sur les écosystèmes, voire sur la santé, opposent les Etats-Unis et l’Europe. La logique du hors sol poussée jusqu’à l’alimentation du bétail par l’industrie du recyclage, depuis les farines animales jusqu’aux déchets toxiques en passant par les boues d’épuration, met en péril le système alimentaire européen.

Dans un cas comme dans l’autre, certaines industries et leurs laboratoires prétendent se substituer aux liens que la production agricole entretient avec les sols, les ressources génétiques et biologiques. La mal-bouffe n’est pas seulement américaine. Dénoncer le symbole McDonald’s a un sens, mais exonère un peu facilement l’Europe.

Sous les pressions de l’Organisation mondiale du commerce, certes, mais aussi en raison de la volonté des autres pays européens de maîtriser les dépenses publiques, s’accumulent des inquiétudes sur la pérennité des financements publics de l’agriculture française.

Dans le cycle de négociations de l’OMC sur l’agriculture, dont la première phase doit avoir lieu à Seattle du 28 novembre au 3 décembre, une stratégie cohérente et efficace doit être opposée au modèle agro-industriel américain. Et ce n’est pas le modèle européen actuellement dominant qu’il faut sauver en priorité.

Seul le développement durable offre aujourd’hui le cadre conceptuel et les institutions permettant de sortir de cette impasse. Sur le plan des concepts, le développement durable propose de réconcilier l’environnement et le développement économique et social, les patrimoines culturels, pour préserver les ressources des générations futures. Il s’appuie sur le principe de précaution qui vise la prudence quand des risques graves et irréversibles sont encourus, ce qui est d’évidence aujourd’hui le cas.

Sur le plan institutionnel, la huitième session de la Commission du développement durable des Nations unies d’avril 2000 devrait porter sur l’aménagement intégré du territoire et l’agriculture. Pour préparer cette échéance avait lieu à Maastricht du 13 au 17 septembre, une conférence de la FAO sur le  » caractère multifonctionnel de l’agriculture et des terroirs « . Le titre de la conférence en anglais,  » Conference on the Multifunctional Character of Agriculture and Land « , ou en espagnol,  » Conferencia FAO/paises bajos sobre el carácter multifuncional de la agricultura y la terra « , gomme la référence au terroir, concept purement français, qui est absent des documents de travail.

Cette rencontre devrait être suivie d’une réunion des ministres de l’agriculture en novembre. Or, malgré ces thématiques favorables, il ne semble pas que la France a envisagé d’y défendre réellement l’agriculture de terroir liée à l’aménagement du territoire. Les combats perdus sont ceux que l’on ne livre pas.

Une autre logique peut être défendue dans ces institutions, pour ouvrir la voie à une agriculture qui retrouverait le sol et ses terroirs. Des dispositions réglementaires, sur la biosécurité notamment, doivent être imposées au nom du principe de précaution.

D’autre part, des labels de qualité et d’origine reconnus au niveau mondial apporteraient des garanties aux consommateurs et valoriseraient les productions de qualité. Les plus ultralibéraux ne peuvent faire valoir aucun argument contre l’information du consommateur.

Les relations entre les territoires de production et le marché mondial sont difficiles. Dans le contexte de l’ouverture des marchés mondiaux, les protections des spécificités locales sont souvent vues comme des pratiques discriminatoires, voire des freins au développement, y compris par les pays du Sud.

Cessons de diaboliser l’OMC dans les préaux électoraux sans proposer dans la négociation les nécessaires mécanismes de maîtrise du marché. Certes, la mondialisation touche de plein fouet les territoires, en mettant en concurrence des espaces aux potentialités différentes, mais il est possible de valoriser les différences et de prendre en compte les contraintes locales pour en faire des atouts.

Les accords multilatéraux de 1994, qui ont débouché sur la création de l’OMC, et, notamment, l’accord sur la propriété intellectuelle, créent le cadre en faisant expressément référence aux indications géographiques. Dans la prochaine négociation, on progressa dans ce sens ou on régressera. Ou bien la France pèse en proposant un modèle agricole durable fondé sur ses atouts, ou bien elle subira, isolée dans son exception.

C’est avant tout un modèle de gestion intégrée du territoire qu’il faut proposer. Le paysage est façonné par des pratiques sociales en interaction avec des composantes biogéographiques. L’artisanat traditionnel utilise les ressources locales en les valorisant. Les produits agricoles dépendent d’espèces végétales et animales adaptées au milieu. La valorisation par le tourisme de ces spécificités est un moyen d’apporter des ressources économiques au territoire, mais l’exploitation touristique mal maîtrisée peut détruire ces caractéristiques. Il s’agit donc de préserver ce patrimoine tout en le valorisant de façon durable par la création de valeur ajoutée et la diversification des produits intégrées dans un véritable projet de territoire.

La labélisation de ces produits (alimentaires, artisanaux et touristiques) peut aider les consommateurs à les identifier et encourager la préservation de leurs caractéristiques. Un label ou une marque peut être compatible avec les règles du marché mondial et, dans cette perspective, l’expérience française reprise dans le droit européen se révèle instructive.

Initialement mise au point pour l’organisation de la production viticole, aujourd’hui élargie à d’autres produits alimentaires, l’appellation d’origine contrôlée, valorise les qualités spécifiques liées au terroir. Les AOC qui régissent la production viticole encadrent le mode de production, les cépages, la délimitation des terroirs et les qualités de vinification.

Le deuxième label est l’IGP (indication géographique), signe de valorisation de l’origine géographique protégée, adoptée au niveau communautaire au mois de mai 1992. D’autres labels produits/territoires ont été mis en place, comme ceux des parcs naturels régionaux, espaces particulièrement pertinents en matière de développement durable.

Ces signes de qualité fournissent au consommateur une information sur la qualité des produits et l’impact des modes de production. Au sein même de la crise actuelle, le contexte reste favorable aux produits labélisés. Les consommateurs demandent la traçabilité. Ils veulent, à juste titre, pouvoir identifier l’origine et les modes de fabrication des produits et juger eux-mêmes de leur propre application du principe de précaution. Ce label de développement durable pourrait faire explicitement référence au concept de terroir décliné avec des variantes pour les zones de montagne ou les zones insulaires.

Un terroir pourrait être défini comme une entité territoriale dont les valeurs patrimoniales sont les fruits de relations complexes et de longue durée entre des caractéristiques culturelles, sociales, écologiques et économiques. A l’opposé des espaces naturels, où l’influence humaine est faible, les terroirs dépendent d’une relation particulière entre les sociétés humaines et leur habitat naturel qui a façonné le paysage. Considérés d’un point de vue mondial, ils répondent aux objectifs de développement durable :

préservation de la biodiversité et des diversités sociales et culturelles.

Voilà un modèle agricole exportable. D’ailleurs, il s’exporte fort bien. Encore faut-il le défendre, faute de quoi nous risquons de le voir disparaître. Voilà un modèle touristique durable, axé sur les patrimoines culturels, culinaires environnementaux. Du reste, c’est lui qui contribue à assurer la première place à la France.

Notre pays a des atouts à faire valoir et pourrait trouver des alliés dans les pays du Sud. L’entretien de la biodiversité des espèces domestiques animales et végétales, véritable réservoir génétique pour les firmes agroalimentaires du Nord, pourrait être valorisé économiquement localement par ce type de label.

Encore faut-il que notre pays croie au développement durable et à la possibilité de mettre en place, au niveau international, des institutions et des régulations environnementales et sociales qui s’imposeraient face à l’OMC. Force est de constater que ce n’est pas le cas pour l’instant.

From rationality to governance: the decision process of sustainable development

Abstract : Many of the challenges for sustainable development involve issues and triggering mechanisms that are global, long term and complex. Yet solutions need to be, for a large part, concrete, simple, short term and local. The purpose of Local Agenda 21 is to build local capacity and private-public-citizen partnerships for action on sustainability. This can be seen, on the one hand, through the development of sustainability indicators appropriate at different scales and, on the other hand, as the development of new forms of governance that bring stakeholders together at local levels and across levels, to define options for collective action. Multi-sector engagements through local stakeholders’ networks are complementary with formal democratic institutions for implementing sustainable development policy.

Keywords : decision process, governance, indicators, information exchange, local action, procedural rationality, stakeholders, sustainable development

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